改革開放以來中國的法治建設(shè)進(jìn)程回顧

改革開放以后，經(jīng)歷了十年“文革”夢(mèng)魘的中國，開始重新擎起民主法制的旗幟，對(duì)過去否定法律、輕視法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等錯(cuò)誤思想和做法進(jìn)行系統(tǒng)糾偏。盡管還沒有上升到現(xiàn)代民主法治的高度，但是與改革前極度扭曲的國家治理體系相比，無疑已經(jīng)有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。1979年，中共中央在《關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》中強(qiáng)調(diào)，刑法、刑事訴訟法等7部法律通過后，“它們能否嚴(yán)格執(zhí)行，是衡量我國是否實(shí)行社會(huì)主義法治的重要標(biāo)志”。這是中華人民共和國成立后，包括十一屆三中全會(huì)以來，在黨和國家的重要文件中首次使用“法治”這一概念。自此以降，中國的法治建設(shè)走上了一條嶄新的道路。

首先是憲法核心統(tǒng)帥地位得到彰顯。憲法是國家之磐石、九鼎之重器，帶有根本性、全局性和長期性?，F(xiàn)行憲法頒布于1982年⑨，數(shù)億人參加了對(duì)新憲法草案的討論，這也是中國立法史上第一部公開表決結(jié)果的法律，其后又經(jīng)歷了四次修憲，內(nèi)容涉及對(duì)基本國情和國家根本任務(wù)、經(jīng)濟(jì)體制、非公有制經(jīng)濟(jì)的憲法地位、完善保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的制度、尊重和保護(hù)人權(quán)、基本治國方略等重大問題認(rèn)識(shí)的不斷深化⑩，將改革開放中的一些成功經(jīng)驗(yàn)肯定下來并上升為國家意志，為民主政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了根本保障。如同習(xí)近平2012年12月在現(xiàn)行憲法頒布30周年紀(jì)念會(huì)上指出的，“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”。憲法不僅是一個(gè)文本，不能只停留在紙面上，其中規(guī)定的公民權(quán)利、對(duì)超越憲法和法律的特權(quán)的約束等如果不能在實(shí)踐中真正落到實(shí)處，那么法治還是空談。

其次是法律法規(guī)體系逐漸建立健全。“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”是十一屆三中全會(huì)就確定了的法治方針，而其中有法可依則是改革開放之后填補(bǔ)法制空白或盲區(qū)的首要方針，由此進(jìn)入了一個(gè)立法爆炸期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明等各個(gè)方面。這還是2009年國家對(duì)法律法規(guī)全面清理之后的數(shù)據(jù)，其間全國人大廢止了8部法律、國務(wù)院廢止了7部行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)廢止了地方性法規(guī)455部。11 這里就涉及兩個(gè)問題：一是法律是不是越多越好？不盡然。當(dāng)法律干預(yù)了不該干預(yù)的領(lǐng)域，如過多地介入個(gè)人私域，反而可能會(huì)造成人們的行為扭曲。二是法有良法、惡法之分，只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亞里士多德在其《政治學(xué)》一書中所指出的：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”12

第三是政府依法行政得到一定推進(jìn)。法治政府是法治國家最重要、最核心的部分，改革開放以來政府對(duì)這一定位的確認(rèn)越來越明晰。1999年，國務(wù)院就曾頒布《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，將依法行政界定為依法治國的重要組成部分，并明確了建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的內(nèi)在基本要求。2004年3月，國務(wù)院又頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了建設(shè)法治政府的任務(wù)，并爭取10年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。2008年2月，十七屆二中全會(huì)通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”。2010年11月，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。然而，三令五申的背后則是法治政府建設(shè)進(jìn)度的遲緩：政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，公共服務(wù)比較薄弱；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高、效能不好；濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象未得到有效遏制。

第四是司法體制改革持續(xù)深化推進(jìn)。一般認(rèn)為，在法治結(jié)構(gòu)體系中，立法“分配正義”，行政“運(yùn)送正義”，司法“矯正正義”。13 司法制度作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后一道防線，直接維系著社會(huì)的公平正義與穩(wěn)定和諧。十五大報(bào)告首次提出“推進(jìn)司法改革”，其后在歷次重大決議中都可以看到有關(guān)表述，十六大提出“推進(jìn)司法體制改革”，十七大提出“深化司法體制改革”，十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”，十八屆三中全會(huì)則作出了更為全面的司法體制改革部署，涉及司法管理體制、司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、人權(quán)司法保障制度，等等。不過，目前看來，我國在司法獨(dú)立、司法公正、司法權(quán)威、司法公信上依然存在一些深層次問題。

歷史與國際視角下的法治建設(shè)啟示

中國古代法家思想及其現(xiàn)代意義。從春秋戰(zhàn)國到秦朝，從李悝著《法經(jīng)》到商鞅變法，法家思想逐漸成為主導(dǎo)的治國理念淵源。所謂“漢承秦制”14 、“百代皆行秦政”15，這里的秦制、秦政，很大程度上就是法家之制，特別是商鞅變法形成之制。盡管作為一個(gè)改革者商鞅連自身的性命都不保，但正如漢代王充所說的：“商鞅相孝公，為秦開帝業(yè)。”（《論衡·書解篇》）商鞅在變法過程中意識(shí)到，如果新法得不到老百姓的信任和支持，那么貫徹執(zhí)行起來就勢(shì)必會(huì)遇到重重困難，于是通過“立木取信”和“刑太子傅”這一賞一罰，很快就樹立起了政府的威信，保證了新法令自上而下在官員、百姓中的順利推行。

在商鞅之后，法家思想的集大成者韓非子則提出了法、術(shù)、勢(shì)三位一體的法制治理思想體系。法，就是統(tǒng)治者頒布的法令、政策、制度，賞罰都要以之為據(jù)，通過嚴(yán)刑厚賞使之成為整個(gè)社會(huì)的行為準(zhǔn)則和規(guī)范。并且，要做到“法不阿貴”、“刑過不避大臣，賞善不遺匹夫”。（《韓非子·有度》）術(shù)，就是國君通過分權(quán)制衡來統(tǒng)御群臣的權(quán)術(shù)，法和術(shù)必須結(jié)合起來。勢(shì)，就是國君所統(tǒng)治所依托的權(quán)力和威勢(shì)。韓非子認(rèn)為，要推行法令和使用權(quán)術(shù)以實(shí)現(xiàn)變法強(qiáng)國，必須依靠和利用權(quán)勢(shì)。商鞅之所以在國君更替之后落得車裂結(jié)局，最根本原因就是大勢(shì)已去，原有的皇帝不在了，又失去了新的中央最高掌權(quán)者的支持，無法取勢(shì)、樹勢(shì)、借勢(shì)、順勢(shì)將改革引向深入，反而使其自身身陷囹圄。

可見，中國古代法家的思想對(duì)于秦始皇統(tǒng)一六國，建立中央集權(quán)的封建專制國家起到了非常重要的作用，也為后世所一再仿效。中國的統(tǒng)一和國家統(tǒng)治體制的建立，可以說是法家的功勞。封建時(shí)期的中國其統(tǒng)治管理體制沒有多大變化，從而就有了所謂“百代皆行秦政”，甚至在現(xiàn)今中國的行政體制里還留有很深的烙印和痕跡。然而，法家的思想有一個(gè)最大的問題，就是只看到了人在爭權(quán)奪利時(shí)的殘酷，而忽略了血緣關(guān)系對(duì)人的情感和行為的影響。其實(shí)，任何動(dòng)物都有兩重性，既有殘酷爭奪的一面，也有舔犢之情。如果一味地用法家的思想，不考慮其他制度安排，往往導(dǎo)致高壓和強(qiáng)權(quán)，不能形成和諧社會(huì)，這個(gè)政權(quán)是維持不了多長時(shí)間的，因此秦始皇去世之后秦朝二十年就結(jié)束了。盡管之后的每一個(gè)朝代都在采用其基本的制度，但是還要吸收其他的制度安排。

實(shí)際上，儒家、道家、法家的思想各有所長，但也各有所短，如果獨(dú)尊一家、單獨(dú)使用都會(huì)帶來非常嚴(yán)重的不良后果。相反，管子的思想則講求綜合，并用以治，主張采取“拘之以利，結(jié)之以信，示之以武”16（《國語·齊語》）的綜合治理政策，這也是為什么其后的諸子百家的學(xué)說都可以從管子這里找到思想淵源的原因，后世李斯、蕭何、桑弘羊、諸葛亮、王安石、張居正等歷朝名相，也無不從管子的治國之道中汲取了思想力量。但是，管子的綜合治理思想對(duì)制度建設(shè)和法治沒有給予足夠的重視。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，要治好國，做成事，做大事，人們必須同時(shí)采用法規(guī)治理、激勵(lì)機(jī)制、社會(huì)規(guī)范這三個(gè)基本制度安排。關(guān)于綜合治理的思想，老子其實(shí)也談到了，也就是：“以正治國，以奇用兵，以無事取天下。”需要指出的是，不能誤解老子無為而治的意思，不是要我們完全不管，其前提就是建立團(tuán)隊(duì)，政府要發(fā)揮作用，同時(shí)要建立規(guī)則，就是基本的法律制度安排。

西方國家轉(zhuǎn)型期的法治建設(shè)。西方各國大多也曾先后經(jīng)歷過社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程，其法治建設(shè)進(jìn)程隨之也發(fā)生了深刻變革。這里，我們簡要論述這些國家不同轉(zhuǎn)型時(shí)期法治建設(shè)的基本特征及其啟示。

一是在立法進(jìn)程上，從私法到公法。以美國為例，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型最為劇烈的時(shí)期大致是19世紀(jì)末到20世紀(jì)前期（與中國當(dāng)前所處的轉(zhuǎn)型期較為相似），當(dāng)時(shí)的法治建設(shè)重點(diǎn)是保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和個(gè)人自由，健全市場競爭的法治要素。自羅斯福新政時(shí)期開始，在其以救濟(jì)（Relief）、復(fù)興（Recovery）和改革（Reform）為核心的政策下，則形成了以《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》（1933）、《國家勞動(dòng)關(guān)系法》（1935）、《社會(huì)保障法》（1935）等一大批與公民福利相關(guān)聯(lián)的社會(huì)法，開始更加關(guān)注社會(huì)公平。但與此同時(shí)，以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也日益膨脹，于是作為保障私權(quán)不受隨意干預(yù)和破壞而存在的公法開始逐漸全面崛起。“二戰(zhàn)”之后，《聯(lián)邦行政程序法》（1946）、《司法審查法》（1950）、《信息自由法》（1967）、《政府公開法》（1976）等相繼頒布實(shí)施。

二是在權(quán)力分配上，限公權(quán)保私權(quán)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市民社會(huì)的形成，特別是20世紀(jì)六七十年代的經(jīng)濟(jì)滯脹，里根經(jīng)濟(jì)學(xué)、撒切爾主義開始興起，里根在其總統(tǒng)就職典禮上說：“政府并不是解決問題的方法，政府本身才是問題所在。”由此，政府對(duì)市場的干預(yù)、對(duì)公民權(quán)利的侵犯開始受到限制。同時(shí)，公民的基本權(quán)利則從基本人身權(quán)擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化等各個(gè)方面，市場和社會(huì)的自治力在此過程中從而也開始得到培育，大量涉及環(huán)保、醫(yī)療、宗教、慈善等各領(lǐng)域的維護(hù)私人和團(tuán)體利益的非政府組織開始出現(xiàn)。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，國家公共權(quán)力的分配也發(fā)生變化，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的相互制約關(guān)系被進(jìn)一步強(qiáng)化，大陸法系國家也開始相繼建立司法審查制度。

三是在行政改革上，破官僚優(yōu)服務(wù)。20世紀(jì)70年代之后，西方各國的行政管理體制普遍陷入結(jié)構(gòu)僵化的官僚格局，公共行政改革被引入改革議程。如1978年美國頒布《文官制度改革法》，首次用法律形式確立政府文官的競爭擇優(yōu)機(jī)制，這對(duì)其提高政府行政效率，調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性等起到了一定的作用，而前面提到的《信息自由法》、《政府公開法》及《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》（1972）等則賦予了公民對(duì)于公共行政過程的知情權(quán)和參與權(quán)。同時(shí)，公共服務(wù)開始成為現(xiàn)代政府職能的核心，建設(shè)服務(wù)型政府成為各國法治建設(shè)和國家治理體系建設(shè)中的一個(gè)重點(diǎn)。無論是英國1991年頒布的《公民憲章》，還是美國1994年頒布的《顧客至上：服務(wù)美國民眾標(biāo)準(zhǔn)》，都是旨在提升公共服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)的重要措施。