摘要 公共服務(wù)的第三方外包屬于“新公共管理”范式的一種形式。自20世紀(jì)80年代以來，新公共管理在西方國(guó)家公共部門掀起了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革政府的潮流，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。然而，在與西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府運(yùn)行機(jī)制存在巨大差異的中國(guó)，筆者也發(fā)現(xiàn)了政府開展新公共管理改革的實(shí)例。新公共管理改革的基本動(dòng)力從本質(zhì)上來自于政府面對(duì)的外部壓力。在中國(guó)，地方政府間存在著經(jīng)濟(jì)績(jī)效和晉升機(jī)遇方面的競(jìng)爭(zhēng)。引入新公共管理可以提高地方政府的公共服務(wù)的供給效率，打造更有吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的地方政府。

關(guān)鍵詞  新公共管理  地方政府競(jìng)爭(zhēng)  公共服務(wù)外包  第三方中介組織

公共服務(wù)以及公共服務(wù)外包已經(jīng)成為當(dāng)前的重要理論和現(xiàn)實(shí)議題。2013年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)問題。會(huì)議表示，要放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，釋放改革紅利，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。剛剛閉幕的十八屆三中則明確提出，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。從理論上講，公共服務(wù)外包屬于“新公共管理”的范疇。如何理解中國(guó)政府的公共服務(wù)外包改革？在政府向社會(huì)開展公共服務(wù)外包的過程中，存在什么動(dòng)力和阻力？本文從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，在與西方相關(guān)新公共管理理論對(duì)話的基礎(chǔ)上，發(fā)展了競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)型新公共管理模式的解釋性理論，并以天津市和平區(qū)的公共服務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)為案例，分析中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)第三方中介機(jī)構(gòu)公共服務(wù)外包改革的過程。

從理論上講，公共服務(wù)外包屬于“新公共管理”的范疇。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家重塑政府運(yùn)動(dòng)的興起與發(fā)展，“新公共管理”（New Public Management, NPM）理論在當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐中越來越凸顯出其主導(dǎo)范式的地位。最近十多年以來，一些學(xué)者對(duì)能否將新公共管理引入中國(guó)的問題進(jìn)行了深入的思考。歐文·休斯認(rèn)為，盡管新公共管理在執(zhí)行過程中將會(huì)面臨各種困難，但是在中國(guó)存在著以新公共管理取代傳統(tǒng)管理模式的可能性。（Hughes, 1998: 1）國(guó)內(nèi)支持者也認(rèn)為，中國(guó)可以通過發(fā)展新公共管理而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理與政府服務(wù)的現(xiàn)代化。（陳振明，2000；張成福、黨秀云，1995；張成福，1999）但是，反對(duì)者則認(rèn)為，中國(guó)行政管理改革的背景與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在著巨大的差異性，中國(guó)還不具備進(jìn)行新公共管理改革的條件。（周春生等，2002）在西方成熟的官僚制國(guó)家中，新公共管理改革的動(dòng)力來自于選民對(duì)政府官僚機(jī)構(gòu)的日益龐大、運(yùn)行效率低下的不滿，以及對(duì)隨之而來的財(cái)政危機(jī)的抗議。但是，中國(guó)政府所遭遇的困境則是官僚制的不成熟。中國(guó)仍然不得不為了防止權(quán)力的濫用而逐步完善集中控制系統(tǒng)，并促使初步發(fā)展的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步理性化。（Hood, 1995; Ocampo, 2000）因此，很多學(xué)者認(rèn)為，如何健全完善現(xiàn)代官僚制才是中國(guó)政府改革的目標(biāo)與方向，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家取得了積極成果的新公共管理運(yùn)動(dòng)，因?yàn)楣倭胖瓢l(fā)展程度的差異而不能夠在中國(guó)進(jìn)行復(fù)制。（Hood, 1995）

筆者無意介入上述新公共管理是否適用于中國(guó)的理論上的爭(zhēng)論。事實(shí)上，新公共管理式的改革已經(jīng)在中國(guó)某些地區(qū)出現(xiàn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2008年起，天津市和平區(qū)行政許可服務(wù)中心實(shí)行了行政審批服務(wù)的第三方中介組織外包制度，這項(xiàng)舉措就暗含了新公共管理的特征。因此，本文所研究的問題是：在行政體制改革逐步深化的今天，新公共管理為什么會(huì)在中國(guó)出現(xiàn)？中國(guó)存在著巨大的地區(qū)差異，政府新公共管理改革在什么地區(qū)更容易出現(xiàn)？中國(guó)的新公共管理改革給中國(guó)政府到底帶來了什么？研究發(fā)現(xiàn)，與西方國(guó)家選民對(duì)政府官僚機(jī)構(gòu)的不滿為動(dòng)因的新公共管理浪潮不同，中國(guó)的新公共管理改革是由地方政府間競(jìng)爭(zhēng)壓力所引起的。為此，本文通過探討和平區(qū)進(jìn)行新公共管理改革的動(dòng)因與條件，試圖回答新公共管理在中國(guó)出現(xiàn)的動(dòng)因、條件和效果。

新公共管理的興起

在歐洲興起的“新公共管理”思想起源于對(duì)官僚制的批判，并致力于將市場(chǎng)機(jī)制引入政府部門和公共服務(wù)管理。正如許多學(xué)者所批評(píng)的，官僚制嚴(yán)格的等級(jí)制結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度，導(dǎo)致官僚組織的僵化和效率低下（奧斯本，2006：72）；非人格化的組織架構(gòu)缺乏對(duì)人的尊重，企圖通過對(duì)人的嚴(yán)格控制實(shí)現(xiàn)組織效率（登哈特，2004：152，158）；缺乏對(duì)公眾的需求偏好的考量，對(duì)不同需求的反應(yīng)日益變得毫無區(qū)別（奧斯特羅姆，1999：71）。為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的行政事務(wù)與公共服務(wù)，官僚機(jī)構(gòu)依靠不斷膨脹來彌補(bǔ)行政效率低下的問題，但由此又導(dǎo)致了財(cái)政危機(jī)與公眾抗議。（休斯，2001：219；奧斯特羅姆，1999：67；奧斯本，2006：12～13；登哈特，2004：14）“新公共管理”就是在歐洲追求行政現(xiàn)代化的改革實(shí)踐中形成的，以管理主義的角度批判官僚主義，推崇私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)，認(rèn)為分權(quán)、放松規(guī)制、委托等是改革效率低下的公共部門的有效方法，這已經(jīng)成為指導(dǎo)歐洲各國(guó)行政改革的主要原則。（Kelly, 1998; Lynn, 1998; Box, 2001; Kaboolian, 1998; Ocampo, 2000）例如，最早進(jìn)行新公共管理改革的英國(guó)政府，從撒切爾夫人執(zhí)政開始，就以“最佳價(jià)值”（Best Value）為核心原則，采用成本收益分析模式為公眾提供高品質(zhì)服務(wù)。（Martin, 2000）有助于公共管理者反思長(zhǎng)期存在的公共管理者與公共利益的關(guān)系、政治進(jìn)程、責(zé)任建構(gòu)等問題，修復(fù)“失敗的治理”（failures of governance）。（Kaboolian, 1998）

選民對(duì)官僚機(jī)構(gòu)膨脹和行政效率低下的抗議，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家開展“新公共管理”改革的動(dòng)力。部分選民要求政府縮減行政開支，改善公共服務(wù)供給的水平；而部分選民對(duì)政府的能力失去信心。（奧斯本，2006：序1）在選民壓力的作用下，政府不得不啟動(dòng)改革，通過在政府內(nèi)引入市場(chǎng)機(jī)制提高行政效率、解決由于官僚制膨脹引發(fā)的財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)，從而重新獲得選民的支持。

懷疑論者認(rèn)為，在一個(gè)既缺乏成熟的官僚制又沒有民主選舉制的國(guó)家不可能存在新公共管理。這一論調(diào)其實(shí)是對(duì)新公共管理改革動(dòng)因的一種誤解。沒有選舉，不一定就沒有促進(jìn)政府改革的外部壓力；而沒有官僚制的僵化問題，也會(huì)有組織效率低下的問題。所以將官僚制和民主制作為新公共管理動(dòng)力基礎(chǔ)的判斷是錯(cuò)誤的。中國(guó)雖然不搞西方的民主選舉，但是地方政府間存在著競(jìng)爭(zhēng)壓力。（Li and Zhou, 2005; Oi, 1992; Qian, 1995）政府行政部門雖然不存在官僚制僵化引發(fā)的效率低下問題，但卻存在著因?yàn)楣倭胖撇唤∪鸬母瘮∨c權(quán)力濫用的問題，這些同樣導(dǎo)致行政效率的低下。（Guo, 2008）

以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核指標(biāo)的中國(guó)地方官員人事體系，決定了地方政府間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。中央或上級(jí)政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)績(jī)效決定下級(jí)地方政府官員的任命。（Chan，2004；周黎安，2010；張恒龍、陳憲，2006；Li, Hongbin and Li-An Zhou，2005）地方政府在接受上級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制下，以“地方政府公司”的方式充分發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性，從而推動(dòng)著改革開放后中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（Oi, 1992）其中，吸引投資是地方政府創(chuàng)造GDP和財(cái)政收入的重要形式。因此，地方政府除了在土地、稅收和人才政策等方面吸引投資外，還需要不斷提升公共服務(wù)水平，從而促進(jìn)地方GDP的持續(xù)穩(wěn)定快速增長(zhǎng)，競(jìng)爭(zhēng)隨之而來的晉升機(jī)遇。

另一方面，中國(guó)政府存在著因腐敗與權(quán)力濫用引發(fā)的行政效率低下問題。正如一些學(xué)者所批評(píng)的，在中國(guó)改革進(jìn)程中，中央政府權(quán)力下放的同時(shí)，問責(zé)制的水平較低，公民參與水平較低，導(dǎo)致對(duì)權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制衡。（Tomas Larsson, 2006）同時(shí)，中國(guó)官僚制的不成熟和司法體系的不健全，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗的問題。（Rocca, 1992）