社區(qū)是城市的細(xì)胞，是國(guó)家和社會(huì)的接口，也是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本立足點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。隨著城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)管理創(chuàng)新改革的不斷深入，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其重要性越來(lái)越凸現(xiàn)，所承載的功能越來(lái)越廣泛。在此背景下，原有的社會(huì)管理體制已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求。2011年2月19日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班上胡錦濤總書(shū)記在“如何搞好社會(huì)管理中”明確指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。”因此，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，提高社區(qū)居民委員會(huì)的自治能力，是社會(huì)建設(shè)在現(xiàn)實(shí)層面上的具體體現(xiàn)，也是基層治理模式和建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

一、城市社區(qū)管理體制改革動(dòng)因解析

從根本上說(shuō)，我國(guó)城市社區(qū)管理體制改革源于兩種力量的推動(dòng)：一是政府自上而下的外源性推進(jìn)；二是社會(huì)自下而上的內(nèi)生性驅(qū)動(dòng)。政府自上而下的外源性推動(dòng)是中央從宏觀層面對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的政治要求，也是政府實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的高效管理，防止機(jī)構(gòu)膨脹的應(yīng)然之舉，而社會(huì)自下而上的內(nèi)生性推動(dòng)源于公民多層次的服務(wù)需求和公民意識(shí)的增強(qiáng)。

1.打破管理體制困境

20世紀(jì)90年代中期，在上海形成的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制逐步向全國(guó)推廣。這種管理體制把“街道辦事處”作為第三層級(jí)的管理單位，試圖通過(guò)強(qiáng)化行政能力來(lái)應(yīng)對(duì)越來(lái)越多的社區(qū)問(wèn)題。實(shí)踐證明，這種體制在當(dāng)時(shí)的確維系了城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也快速推進(jìn)了城市社區(qū)建設(shè)，但隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)建設(shè)的不斷深化，其局限性日益顯現(xiàn)。體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，街道辦事處權(quán)利責(zé)任不統(tǒng)一，功能錯(cuò)位。街道辦事處作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，名義上在很多工作上擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實(shí)際上則有事權(quán)而無(wú)職權(quán)。因?yàn)閺姆傻匚簧蟻?lái)講，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，本身不具有完全的行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和許可權(quán)。加之，區(qū)政府和街道辦事處的職能關(guān)系比較模糊，區(qū)政府各職能部門(mén)在強(qiáng)調(diào)“工作向基層延伸”的口號(hào)下，把大量工作“下放”到街道辦事處一級(jí)，街道辦事處在沒(méi)有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來(lái)承接的情況下，只能按照各職能部門(mén)的委托辦事或充當(dāng)信息集中和發(fā)送的平臺(tái)，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。此外，街道辦事處的工作涉及民政福利、社會(huì)救助、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、社會(huì)治安、城市建設(shè)管理、招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、拆遷安置等十幾個(gè)大的方面。既在履行政府的行政功能，也有組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的盈利功能，還踐行社區(qū)的社會(huì)服務(wù)功能。在實(shí)際工作中，政社不分的現(xiàn)象突出。另一方面，居委會(huì)行政化色彩濃厚，自治功能難以實(shí)現(xiàn)。表面上看，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的機(jī)制強(qiáng)化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負(fù)擔(dān)過(guò)重。街道辦事處將大量事務(wù)下移到社區(qū)，使社區(qū)變成了整個(gè)行政網(wǎng)絡(luò)中的“第四級(jí)”，成為政府辦事的另一條“腿”。這種過(guò)度的行政化必然導(dǎo)致它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，自治功能難以實(shí)現(xiàn)，也使居民對(duì)其認(rèn)同感的下降。

2.提升政府管理服務(wù)功能

在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時(shí)必須“上傳”給區(qū)政府職能部門(mén)辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)向“小政府、大社會(huì)”格局的推進(jìn)，提升政府管理效能和公共服務(wù)功能被推到了政府面前，成為亟待解決的問(wèn)題。此外，在國(guó)家——社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型中，政府也要從無(wú)所不包、無(wú)處不在的全能型逐漸向有限型轉(zhuǎn)型，把一部分權(quán)力還與民眾和社會(huì)，進(jìn)行職能調(diào)整與重新配置。從這種意義上來(lái)說(shuō)，社區(qū)管理體制改革是宏觀層面中央對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的政治要求，是外部強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，也是政府從一元管理到政府、社會(huì)組織、公民共同治理、構(gòu)建和諧社會(huì)的模式的大膽嘗試與探索。

3.回應(yīng)公民多層次服務(wù)需求

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變等變革，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，“單位中國(guó)”趨于瓦解，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的“單位人”變成了“社會(huì)人”，社區(qū)成為城市最重要的社會(huì)組織方式。外在環(huán)境的變化導(dǎo)致居委會(huì)工作內(nèi)容的深刻變化。不同階級(jí)、階層的人匯聚于城市社區(qū)，使得社區(qū)人口結(jié)構(gòu)變得多樣和復(fù)雜，原來(lái)只存在于地理意義上的社區(qū)變成了有緊密聯(lián)系按一定規(guī)范和制度結(jié)合而成的人們生活的社會(huì)實(shí)體。城市化進(jìn)程造成人口數(shù)量和人口密度驟然增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)8.7萬(wàn)個(gè)城市社區(qū)平均每個(gè)社區(qū)的居民人數(shù)均超過(guò)l萬(wàn)人。此外，社區(qū)居民因文化層次、經(jīng)濟(jì)水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛(ài)好等不同，服務(wù)需求有所差異。家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化的同時(shí)出現(xiàn)，也導(dǎo)致社區(qū)居民福利需求呈現(xiàn)出多層次化的特點(diǎn)。面對(duì)人口結(jié)構(gòu)的多樣化、居民價(jià)值觀念的多元化和居民需求的多層次性，迫切要求居民委員會(huì)提升處理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的能力，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)功能，來(lái)適應(yīng)不同類(lèi)型居民的利益訴求和多層次的服務(wù)需求，才能從根本上體現(xiàn)其自我管理、自我服務(wù)的組織屬性。

二、城市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐比較

面對(duì)“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”管理體制的困境和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求，自20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始，我國(guó)大中城市掀起了一股社區(qū)建設(shè)的熱潮。1999年，民政部“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”項(xiàng)目試點(diǎn)啟動(dòng)，全國(guó)10個(gè)城市的11個(gè)城區(qū)成為首批“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，經(jīng)過(guò)幾年的探索，各地結(jié)合地域情況，發(fā)展出各具特色的社區(qū)管理模式，包括北京九道灣模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、深圳鹽田模式等等。這些探索對(duì)于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會(huì)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有深遠(yuǎn)的歷史意義與實(shí)踐價(jià)值，也成為各地社區(qū)建設(shè)的樣板和示范。

社區(qū)管理的核心就是“管理社區(qū)”，那由誰(shuí)來(lái)管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內(nèi)容是什么？如何管理，即管理的性質(zhì)怎樣？各管理主體間如何分工和相互關(guān)系怎樣等構(gòu)成了社區(qū)管理體制。既有的諸多模式雖然都是針對(duì)地域情境的有效探索，特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)各不相同，但主要都圍繞著優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和重構(gòu)社區(qū)組織體系這個(gè)目標(biāo)進(jìn)行，核心問(wèn)題也是街道和社區(qū)兩個(gè)行動(dòng)主體如何更好發(fā)揮其應(yīng)然角色。

(一)理論構(gòu)想的梳理

1.街道辦的“保留”與“撤銷(xiāo)”

為了摒棄街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯(cuò)位的弊端，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的應(yīng)然角色，諸多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了探索，焦點(diǎn)集中于“街道辦的結(jié)構(gòu)職能調(diào)整”。理論界對(duì)“街道辦”的改革構(gòu)想主要有三種：

第一種主張保留“街道辦”，為“街道辦”正名，即：將“街道辦”變成名副其實(shí)的一級(jí)政府。因?yàn)閺姆缮蟻?lái)講，“街道辦”不是一級(jí)政府，但是它在日常運(yùn)行中卻承擔(dān)了一級(jí)政府應(yīng)該做的工作，做其事而無(wú)其名。因此，許多學(xué)者建議，應(yīng)從法律的角度明確其身份，從而解決現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中“街道辦”之行政于法無(wú)據(jù)的難題。第二種主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制導(dǎo)致管理的縱向?qū)哟翁啵环铣鞘姓芾砺毮苻D(zhuǎn)變和效率要求。而“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”的模式不僅管理幅度與管理層級(jí)更加科學(xué)，而且其合理化設(shè)置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，同時(shí)也符合“大社區(qū)”的構(gòu)想。第三種主張是維持現(xiàn)狀，但要對(duì)街道辦進(jìn)行一定的改造，主要集中于結(jié)構(gòu)重組和職能重配。一方面，按照“政社分開(kāi)”的原則，將屬于社會(huì)管理的職能交給社區(qū)管理；另一方面，街道辦事處要在剝離專(zhuān)業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的調(diào)整，減少與專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)對(duì)應(yīng)的科室，實(shí)行“大科制”，加強(qiáng)綜合管理和組織公共服務(wù)的部門(mén)。

2.社區(qū)組織原則的“議行合一”與“議行分設(shè)”

在批判居委會(huì)行政化色彩過(guò)濃、自治性較弱的同時(shí)，大部分城市在對(duì)居委會(huì)層面的改革中將原來(lái)“議行合一”的組織原則變?yōu)?ldquo;議行分設(shè)”，其核心就是議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離。所謂“議行分設(shè)”就是在原先社區(qū)居委會(huì)的基礎(chǔ)上，分別設(shè)立新的居委會(huì)和社區(qū)工作站，也就是“居站分設(shè)”，議事權(quán)和決策權(quán)在居委會(huì)。居委會(huì)由社區(qū)居民按照法定程序選舉產(chǎn)生，大部分成員是兼職和義務(wù)的，實(shí)行屬地化管理，其性質(zhì)是“非官方”的自治機(jī)構(gòu)。而執(zhí)行權(quán)在社區(qū)工作站，它是專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是政府在社區(qū)的公共服務(wù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)行政事務(wù)。社區(qū)工作站的運(yùn)作方式參照事業(yè)單位和政府部門(mén)的工作模式，但是各地根據(jù)資源條件可以實(shí)行聘任制等多種方式。而社區(qū)中對(duì)居民的社會(huì)化服務(wù)則由政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目或其它方式引入社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。

(二)實(shí)踐演練的比較分析

在上述構(gòu)想基礎(chǔ)上，中國(guó)社區(qū)管理體制改革的實(shí)踐展現(xiàn)的是從無(wú)到有、從零星的東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)不斷拓展的圖景。當(dāng)眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時(shí)，我們不禁要問(wèn)各地實(shí)踐中產(chǎn)生的模式在中國(guó)大多數(shù)的土壤中是否適應(yīng)？它的成長(zhǎng)、壯大及推廣是否需要時(shí)間的驗(yàn)證和實(shí)踐的不斷演練？

作為理論構(gòu)想第一種為“街道辦”正名在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫@既不符合國(guó)際慣例，也需要從頂層制度設(shè)計(jì)層面著手，就是要從立法層面修改憲法和地方組織法。難度比較大，需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。因此，這種理論設(shè)想在實(shí)踐中并未得到實(shí)驗(yàn)和演練。而理論構(gòu)想的第二種即撤銷(xiāo)“街道辦”建制的設(shè)想先后在很多地方進(jìn)行了實(shí)踐，包括2001年4月在青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)的實(shí)踐、2002年3月在南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)的實(shí)踐、2003年4月在北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)的實(shí)踐、2011年1月安徽銅陵銅官山區(qū)的試點(diǎn)等，原來(lái)“兩級(jí)政府三級(jí)管理四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”強(qiáng)政府式管理方式已經(jīng)開(kāi)始被“兩級(jí)政府服務(wù)、一級(jí)社區(qū)自治”模式所取代，實(shí)現(xiàn)了“區(qū)直管社區(qū)”。不可否認(rèn)，撤銷(xiāo)街道辦在政府層面減少了管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了扁平化管理，達(dá)到了人員精簡(jiǎn)和效率提高的目標(biāo)，使區(qū)政府各職能部門(mén)直接與社區(qū)互動(dòng)，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過(guò)程中的信息失真，為構(gòu)建“小政府大社會(huì)、“小機(jī)構(gòu)大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。在社區(qū)層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門(mén)把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區(qū)中剝離出來(lái)，而把社會(huì)性、群眾性的事務(wù)剝離出來(lái)向下交予社區(qū)和市場(chǎng)。為社區(qū)自治角色的實(shí)現(xiàn)提供了條件和可能。但是，撤銷(xiāo)街道辦事處建制的做法，不僅需要根據(jù)實(shí)際對(duì)原有的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，而且還改變了區(qū)政府權(quán)利運(yùn)作模式及各職能部門(mén)歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風(fēng)險(xiǎn)較大。本著積極穩(wěn)妥，逐步推進(jìn)的原則，這一模式在短期內(nèi)可能難以推廣。比較而言，理論構(gòu)想第三種即對(duì)街道辦的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組并對(duì)職能進(jìn)行重配，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，難度較小，大部分地區(qū)在實(shí)踐中多采用這種模式。各地在實(shí)踐中強(qiáng)化了街道辦事處在社區(qū)的綜合管理職能，從行政考核角度取消了城區(qū)街道辦事處的很多不恰當(dāng)?shù)穆毮?，如招商引資、協(xié)稅護(hù)稅的功能，使街道辦有更多的精力和人力放到社會(huì)管理和居民公共服務(wù)上來(lái)。不可否認(rèn)街道辦重組和功能重配發(fā)揮了積極的效果，但傳統(tǒng)的街道管理模式和新的管理模式在磨合過(guò)程中也會(huì)存在各種各樣的問(wèn)題，包括：街道辦工作的動(dòng)力和積極性來(lái)源于哪里？弱化了街道辦的經(jīng)濟(jì)職能是不是會(huì)影響街道辦工作的積極性和能動(dòng)性？沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)獲取權(quán)限，如何在區(qū)級(jí)層面建立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)公共財(cái)政體系？這些問(wèn)題都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索、演練和解決。

在社區(qū)組織原則上，深圳的鹽田模式成了各地學(xué)習(xí)的樣本。為了讓居委會(huì)的自治功能得以實(shí)現(xiàn)，1999年開(kāi)始，深圳鹽田區(qū)先后通過(guò)三次改革創(chuàng)新，逐步從原來(lái)“議行合一”的舊體制向以“議行分設(shè)”新理念構(gòu)建的社區(qū)治理體制過(guò)渡，淡化了政府管理色彩，讓居委會(huì)變成真正的居民自治組織。在前兩次改革成果之上，2004年12月開(kāi)始推行了“居站分設(shè)”。也就是成立社區(qū)工作站作為行政代理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)原先由居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會(huì)承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來(lái)，從而可以專(zhuān)門(mén)發(fā)揮自治功能。不可否認(rèn)，社區(qū)管理體制中“議行分設(shè)”的探索是治療居委會(huì)行政化色彩濃重的一劑良藥，但是，必須注意的是理論構(gòu)想的效果與實(shí)踐中的差距，也就是應(yīng)然與實(shí)然的差距。任何理論構(gòu)想都需要在完善的制度環(huán)境下才能發(fā)揮其理想的效果，在中國(guó)現(xiàn)有制度環(huán)境下，需要何種具體措施完善制度環(huán)境從而保證“議行分設(shè)”的運(yùn)行效果是核心問(wèn)題。理論上，采取“議行分設(shè)”的做法，從形式上來(lái)看的確削弱了居委會(huì)行政化色彩，但在中國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期缺乏民主傳統(tǒng)的國(guó)度里，在權(quán)威主義政府占優(yōu)勢(shì)和社會(huì)組織處于相對(duì)弱勢(shì)的環(huán)境中，各地居民的參與意識(shí)參差不齊，總體態(tài)勢(shì)不是很強(qiáng)。在實(shí)踐中難免出現(xiàn)居委會(huì)只有“行”而沒(méi)有“議”的尷尬局面，有可能導(dǎo)致居委會(huì)地位的邊緣化和空心化。

以上分析向我們昭示：當(dāng)前社區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀，仍有許多值得深思和反思的問(wèn)題。本文認(rèn)為，社區(qū)管理體制改革在街道層面不應(yīng)在管理層級(jí)多少這個(gè)層面做文章，而應(yīng)在服務(wù)流程科學(xué)化，即強(qiáng)化功能、提高服務(wù)這個(gè)層面花心思；在居委會(huì)層面關(guān)鍵不在于按照“議行分設(shè)”或“議行合一”的原則來(lái)設(shè)置其組織框架，而是怎樣保證社區(qū)居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺(tái)、怎樣使居委會(huì)成為表達(dá)居民整體意志的載體、怎樣使居委會(huì)真正成為聯(lián)系政府和社區(qū)居民的橋梁。

三、城市社區(qū)管理體制改革反思與前瞻

如前文所述，社區(qū)管理體制是區(qū)、街道、社區(qū)三個(gè)行動(dòng)主體構(gòu)成的系統(tǒng)整體，他們是社區(qū)管理的主體，而社區(qū)管理體制改革的關(guān)鍵在于如何使行政管理職能、公共服務(wù)職能和自治職能在區(qū)政府——街道辦——社區(qū)三者互動(dòng)中形成和諧高效關(guān)系，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到資源配置的最優(yōu)與管理績(jī)效最佳。未來(lái)社區(qū)管理體制改革應(yīng)在借鑒原有實(shí)踐優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)之上，揚(yáng)棄其不足，結(jié)合各地現(xiàn)實(shí)，大膽創(chuàng)新。在未來(lái)城市社區(qū)管理體制改革中應(yīng)進(jìn)一步厘清幾個(gè)核心問(wèn)題和幾種關(guān)系，才能避免走進(jìn)誤區(qū)，降低改革帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

1.社區(qū)自治與政府參與：是互斥還是合作關(guān)系？

綜觀全球，社區(qū)自治是世界的經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。社區(qū)是居民自己的家園，因此，無(wú)論從本質(zhì)還是從實(shí)踐來(lái)看，社區(qū)管理體制改革的大方向都應(yīng)指向社區(qū)自治。但是否因?yàn)橐苊馍鐓^(qū)行政化狀況的出現(xiàn)就一定不能有政府的參與呢？有政府的參與社區(qū)就不能實(shí)現(xiàn)其自治的功能呢？實(shí)際上，這兩者之間并非是絕對(duì)的互斥關(guān)系。政府的參與并不一定有礙于社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)，而社區(qū)的自治也不意味完全排斥政府的參與，二者之間應(yīng)是一種合作關(guān)系而非互斥關(guān)系。所謂合作關(guān)系就是按照“行政自治明確”的原則，分工協(xié)作，相互配合，共同實(shí)現(xiàn)“善治和良治”的目標(biāo)，由原來(lái)的政府“替民做主”變?yōu)檎笇?dǎo)下居民的“自己做主”。既使在社區(qū)自治下，政府依然要發(fā)揮起“舵手”的職能，對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行指導(dǎo)，撥款支持社區(qū)自治，為社會(huì)自治組織的成長(zhǎng)創(chuàng)造條件。在社會(huì)組織能力較弱、社區(qū)居民參與意識(shí)孱弱的當(dāng)下，社區(qū)還不具備較強(qiáng)自治能力和條件的情況下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多責(zé)任，這并非越俎代庖，而是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)負(fù)責(zé)的一種表現(xiàn)；當(dāng)社區(qū)在實(shí)踐鍛煉中逐步成熟，具備了獨(dú)立的治理能力時(shí)，國(guó)家權(quán)力應(yīng)自然退出。所以，政府參與的程度并非一成不變，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社區(qū)自治能力的強(qiáng)弱動(dòng)態(tài)變化，同時(shí)，也應(yīng)根據(jù)社區(qū)資源結(jié)構(gòu)的不同動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2.社區(qū)自治：是接納還是排斥政府的撥款？

按照法律規(guī)定，街道和社區(qū)之間應(yīng)是一種“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，城市街道辦事處憑借其對(duì)社區(qū)居委會(huì)人、財(cái)、物的控制，將政府很多職能延伸到社區(qū)，“上面千條線，下面一根針”就是這種狀態(tài)的真實(shí)描述。街道辦事處與居委會(huì)之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系往往只停留在字面意義上，而實(shí)際呈現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，一種“上級(jí)”與“下級(jí)”的關(guān)系。這也就導(dǎo)致大部分社會(huì)成員，甚至包括相當(dāng)部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”，認(rèn)為兩者只是名稱(chēng)上的不同，本質(zhì)上沒(méi)有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過(guò)就是“街道辦”或居委會(huì)管理的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容擴(kuò)展和權(quán)限增大。在未來(lái)改革和路徑選擇中應(yīng)走出這種誤區(qū)，不能因?yàn)檎畵芸罱o居委會(huì)，居委會(huì)就理所當(dāng)然地接受政府的領(lǐng)導(dǎo)。居委會(huì)是社區(qū)居民自發(fā)組成的一種自治性組織，而不是基層政權(quán)組織形式，這一點(diǎn)毋庸置疑。雖然自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展是居委會(huì)自治的充分體現(xiàn)，但也不意味政府對(duì)社區(qū)撒手不管。政府在經(jīng)費(fèi)上給予居委會(huì)工作一定支持是國(guó)家支持和協(xié)助社區(qū)建設(shè)的責(zé)任體現(xiàn)，不應(yīng)成為政府干涉居委會(huì)工作的合理借口。目前，在政府資源占優(yōu)勢(shì)，而居委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織自籌能力較差且缺乏專(zhuān)門(mén)的公共資源配置下，各級(jí)政府應(yīng)按照恰當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)配置比例，把社區(qū)公共服務(wù)的支出納入財(cái)政預(yù)算，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出或一定量的撥款來(lái)支持社區(qū)自治發(fā)展。這種方式為社會(huì)組織和社區(qū)居民更好地參與社區(qū)公共事務(wù)創(chuàng)造了條件，也使居委會(huì)代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力成為可能。政府和社會(huì)認(rèn)為社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)所需資源大多是靠自己籌集，這一思想本身就是錯(cuò)誤的，即便在西方國(guó)家，社會(huì)組織運(yùn)作所需的資源大多也是政府讓渡出來(lái)的，靠的是一種制度性安排。需要謹(jǐn)記的是，主張政府給予社區(qū)社會(huì)組織資金支持并非主張政府權(quán)力的滲透，而意味著二者伙伴關(guān)系良好態(tài)勢(shì)的發(fā)展。

3.社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)社會(huì)組織：是指導(dǎo)還是互惠關(guān)系？

在社區(qū)建設(shè)中，諸多研究都表明社區(qū)社會(huì)組織在社會(huì)管理體制改革中具有利益表達(dá)與意志聚合、社會(huì)整合、公共服務(wù)、自主治理、社會(huì)穩(wěn)定、輿情疏導(dǎo)等多重功能，發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織將為社會(huì)管理體制改革提供組織基礎(chǔ)與推動(dòng)力量。對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織的作用和功能學(xué)界基本達(dá)成了共識(shí)，社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)管理體制改革中如此重要，各地在培育社區(qū)社會(huì)組織方面都在簡(jiǎn)化辦理或?qū)嵭袀浒钢?，加?qiáng)指導(dǎo)和立法規(guī)范并在組織運(yùn)作、活動(dòng)場(chǎng)地等方面努力，這無(wú)疑對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的成長(zhǎng)起了重要作用。社區(qū)社會(huì)組織生存和成長(zhǎng)的土壤是社區(qū)，那它與社區(qū)自治主體的居委會(huì)應(yīng)是一種什么樣的互動(dòng)關(guān)系呢？2006年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》也明確規(guī)定：“積極支持民間組織開(kāi)展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，使其在政府和社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)、監(jiān)督下有序開(kāi)展服務(wù)。”從意見(jiàn)中不難看出，社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)居委會(huì)之間雖然有協(xié)作關(guān)系，但主要還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在社區(qū)參與意識(shí)相對(duì)薄弱的情境下，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)社會(huì)組織應(yīng)是一種互惠合作的關(guān)系，因?yàn)檫@種關(guān)系有利于培育居民與居委會(huì)之間的信任，也有利于社區(qū)居民之間互助合作精神與互惠規(guī)范的形成。目前社區(qū)社會(huì)組織主要以?shī)蕵?lè)活動(dòng)型和志愿幫困型為主，他們的組織目標(biāo)及開(kāi)展的活動(dòng)與居委會(huì)的社區(qū)事務(wù)相一致，與居委會(huì)工作內(nèi)容也存在高度的重疊，因此，實(shí)踐中如果居委會(huì)能和這些社區(qū)社會(huì)組織達(dá)成共識(shí)，合理確定職能范圍和服務(wù)領(lǐng)域，則有利于社區(qū)事務(wù)的管理，更好激發(fā)居民參與社區(qū)的熱情，并在參與的過(guò)程中增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)滿意度和歸屬感，提高社區(qū)的活力與生機(jī)，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)資本。某種意義上說(shuō)，互惠合作關(guān)系與社區(qū)社會(huì)資本形成之間是一個(gè)相互積累、相互促進(jìn)的過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的有識(shí)之士便開(kāi)始了社區(qū)管理體制改革的諸多探索。無(wú)可否認(rèn)，中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的諸多模式均具有優(yōu)勢(shì)，他們成為中國(guó)社區(qū)管理體制改革的參照體。但由于社區(qū)管理體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，新體制的建立和舊體制的轉(zhuǎn)化必然會(huì)產(chǎn)生碰撞和摩擦，因而，社區(qū)管理體制改革將是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)前，宏觀層面社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型仍在繼續(xù)，轉(zhuǎn)型過(guò)程的過(guò)渡性特點(diǎn)決定了微觀層面社區(qū)管理體制的過(guò)渡性。隨著政府社會(huì)管理創(chuàng)新的進(jìn)一步深化，基層社區(qū)管理體制也將隨之變化。對(duì)于更多地方的探索來(lái)說(shuō)，在借鑒已有模式優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，從制度上保證社區(qū)體制改革有效率地運(yùn)行并在實(shí)踐中不斷演練與完善，使之茁壯成長(zhǎng)必將成為中國(guó)學(xué)者思索的重要議題。^