上世紀(jì)90年代初，出現(xiàn)過一個國家能力的定義：“所謂國家能力就是國家將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力”，具體表現(xiàn)為國家汲取財(cái)政的能力、調(diào)控能力、合法化能力以及強(qiáng)制能力。

該定義的提出者強(qiáng)調(diào)，“只有中央政府才代表國家意志”，因此國家能力既不是通常所謂的“綜合國力”，更不是一般公共權(quán)威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。

提出以上關(guān)于國家能力的定義，背景是20世紀(jì)80年代，中國開始改革開放，原先權(quán)力高度集中的體制，通過放權(quán)激活了經(jīng)濟(jì)和社會活力，也開啟了經(jīng)濟(jì)增長的新路徑。反映到國民收入的分配上，財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降，中央財(cái)政占財(cái)政收入的比重也下降。

上世紀(jì)90年代初，矯正中央財(cái)力占比過小，提上了決策日程。當(dāng)時(shí)的政策，強(qiáng)調(diào)重新集中政府財(cái)力，特別是中央政府財(cái)力，有關(guān)概念、理論、建議應(yīng)運(yùn)而生。

上世紀(jì)90年代以來，二十多年過去了，中國的發(fā)展積累了新經(jīng)驗(yàn)，也提出需要面對的新問題。

從實(shí)際情況看，我認(rèn)為有必要重新定義國家能力，以確保國家行為不跑偏。僅以定義本身而論，把“國家”概念等同于政府，或等同于中央政府，在認(rèn)識上就是一個不小的偏差。倘若國家真可以等同于政府，那么有了政府能力，或中央政府能力不就結(jié)了，何需同義反復(fù)，再來一個國家能力呢？

要明確“國家”不等同于政府。

“國家”概念首先是一方領(lǐng)土，有明確的空間范圍和邊界。

生活在國土里的人是“國民”，也是國家之根基。沒有國民的國家，根本空空如也。這就是“國以民為本”的意思。

國民是眾人，有公共事務(wù)要協(xié)調(diào)和管理，否則鬧糾紛、起沖突，“國無寧日”就不好辦了。因此要一套典章制度，用以規(guī)范行為，給每個人的自由劃一道邊界。這套典章制度，軟的是文化與習(xí)俗，硬的就是“合法強(qiáng)制力”，用以防止一部分人——無論外人還是內(nèi)人——侵犯另外一部分人。政府是合法強(qiáng)制力的載體，或如有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，是“惟一擁有合法強(qiáng)制力的組織”。

這樣看，“國家”是江山（領(lǐng)土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪個元素也不行。

政府重要，因?yàn)轭I(lǐng)土完整、人民安康、社稷有序，都離不開合法強(qiáng)制力。但是，在任何情況下，都沒有理由僅以政府來定義國家。

至多可以說，政府是國家代理人。但是講代理人就不能離開委托人。這里，國家概念里蘊(yùn)含著“受托”的關(guān)系。

講到底，政府不過是受江山、人民、社稷之托，執(zhí)掌合法強(qiáng)制力之權(quán)。權(quán)力要受制約，道理就在這里。離開了委托人和受托關(guān)系，什么叫“國家自己的意志”？那是何方神圣，從哪里跑出來的？要是“國家意志”僅僅是政府的意志，或甚至只是領(lǐng)導(dǎo)人、官員自己的意志，完全不問人民要求什么、喜歡什么、討厭什么，那樣的“國家意志”在思想上很可疑，在實(shí)踐中極危險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)那類意志的“國家能力”越強(qiáng)大，國家跑偏的可能性也越大。

國家定義的內(nèi)涵有偏，具體分解后的“國家能力”也一起跟著跑偏。例如“國家的汲取能力”，怎么可以把“國家動員社會經(jīng)濟(jì)資源的能力”，簡化為“國家（其實(shí)是‘政府’）的財(cái)政汲取能力”或“財(cái)政能力”？再簡化一步，就是“政府財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比”，以及在作者看來更有代表性的“中央財(cái)政占比”。直截了當(dāng)?shù)卣f，那就是把政府抽取多少財(cái)政收入，看成衡量國家能力強(qiáng)弱的核心指標(biāo)。

能這樣來定義國家（政府）能力嗎？

在常識上，我們不會不問運(yùn)動員跑多快、跳多高，而只問他們吃多少肉、喝多少湯，就定義他們的運(yùn)動能力。不計(jì)產(chǎn)出，只量投入；不問貢獻(xiàn)，只算消耗，定義運(yùn)動員能力就會跑偏，定義政府或國家能力更會跑偏。

離開了公共財(cái)政，離開了財(cái)力從哪里來、用到哪里去，離開了財(cái)政能力的服務(wù)對象、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、抽取程序和受監(jiān)督程度，籠統(tǒng)地把各國財(cái)力占比的數(shù)據(jù)羅列到一起，那不過是玩數(shù)字游戲而已。

再看“合法化能力”，“指國家運(yùn)用政治符號在屬民中制造共識，進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治地位的能力”。問題是“共識”何來？要不要以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，要不要尊重民間和基層的首創(chuàng)，把適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的體制改革及時(shí)納入合法框架？按上引定義，似乎這些一概都不需要，要的只是“用政治符號”來“制造”“共識”。還以為這樣就可以“鞏固其統(tǒng)治地位”，那實(shí)在大錯特錯。

還有“強(qiáng)制能力”“指國家運(yùn)用暴力手段、機(jī)構(gòu)、威脅等方式維護(hù)其統(tǒng)治地位的能力”。這樣的強(qiáng)制力好危險(xiǎn)。因?yàn)樵趪腋拍罾镆坏┨蕹巳嗣?，剔除了授?quán)、受托的含義，濫用權(quán)力、濫用合法強(qiáng)制力就很容易變成現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)。

在理論上，眾人之事當(dāng)然不可沒有合法強(qiáng)制力。但合法強(qiáng)制力是國家之利器，非慎用不可，非有嚴(yán)格的程序和監(jiān)督不可。把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，其實(shí)最重要的就是把合法強(qiáng)制力關(guān)入法治的籠子?？上г谏弦U釋中，這些實(shí)質(zhì)約束一概付之闕如，似乎為了“維護(hù)統(tǒng)治地位”，老虎籠子的大門可以永遠(yuǎn)洞開。

根據(jù)以上討論，我認(rèn)為20世紀(jì)90年代初出現(xiàn)的那個“國家能力”概念，定義不準(zhǔn)確，內(nèi)涵不完整，經(jīng)不起推敲。概念上的偏差，在客觀上也影響實(shí)際，以至于出現(xiàn)了某些與此相關(guān)的偏向?；趥€人觀察，我認(rèn)為以下幾點(diǎn)值得注意。

一是國民收入的分配，政府部門所占份額上升過快。

根據(jù)公布的統(tǒng)計(jì)，1990年－2012年22年間，財(cái)政收入增長了38.9倍（其中中央財(cái)收增加了55.6倍）。同期GDP總量（以現(xiàn)價(jià)計(jì)）僅增加了26.6倍，而城鎮(zhèn)居民可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入只分別增加15.3倍和10.5倍。

分配上的“國（政府）進(jìn)民退”，不免擠壓民間消費(fèi)和民間投資。加之上述財(cái)政收入并未包括“土地財(cái)政”以及從國企獲益的全部，所以實(shí)際的政府收入份額更大。

這里問題各有成因，不可一概而論。但不可否認(rèn)，觀念上的偏差，即錯誤地以為政府收入越多就天然代表“國家能力”越強(qiáng)，起到了風(fēng)助火勢的作用。

更嚴(yán)重的問題，是政府財(cái)力的急增，并沒有伴之以相應(yīng)的約束與監(jiān)督?，F(xiàn)在中央下決心反對的享樂主義和奢靡之風(fēng)，為什么彌漫于官場？經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是制約不充分的“國家（政府）汲取能力”這些年來的飛躍增長。如果剎不住這些歪風(fēng)，中國將步入“未富先奢”的陷阱。

二是政府與市場的邊界，改來改去還是政府管控的部分偏大。

一般的觀察，認(rèn)為我們的產(chǎn)品市場大體有個模樣了，但要素市場還遠(yuǎn)未改革到位。但仔細(xì)打量，產(chǎn)品市場里政府的不當(dāng)管制和審批還是偏多，同時(shí)品質(zhì)監(jiān)管又不到位。

至于要素市場，問題更大。如果說計(jì)劃時(shí)代是“部委管工廠”，那么現(xiàn)在似乎是“部委管（要素）市場”——每個重要的要素市場，都由一個部委直管。管的辦法呢？比過去的管工廠有點(diǎn)變化，但進(jìn)步也不大。結(jié)果也不出意料，當(dāng)下經(jīng)濟(jì)屢出情況的，恰恰都集中于這些部委直管的要素市場——土地、房產(chǎn)、貨幣、銀行、資本、外匯，否則怎么要勞政府那么手腳忙個不停地調(diào)控、再調(diào)控呢？

三是“合法化”范圍偏窄。

本來國家的合法化能力，并不限于只服務(wù)于政府、部門和官員。對民間、企業(yè)、市場和基層的首創(chuàng)，但凡不侵犯他人自由和社會利益的，也要開放、包容，及時(shí)給予合法承認(rèn)。不能搞成“凡未經(jīng)審批的——或更糟糕的‘凡未經(jīng)官員點(diǎn)頭的’——一律非法”。

要看到，“部門利益法制化”以及官員隨意收窄民間自由活動的空間，不斷在壓制創(chuàng)新，窒息經(jīng)濟(jì)社會的活力。尋租、設(shè)租行為猖獗，不但毒化社會風(fēng)氣，拉升制度運(yùn)行成本，最后把不少官員也害了。法外世界太精彩，長遠(yuǎn)代價(jià)是人們更不會尊重法律。

四是合法強(qiáng)制力被用到了合理邊界之外。

過去還有個“人民內(nèi)部矛盾”的范疇，強(qiáng)調(diào)對人民不能隨便動專政手段。這些年邊界越來越模糊，強(qiáng)拆強(qiáng)遷、暴力執(zhí)法，在一些地方時(shí)有所聞。

有黑打黑很必要，但“黑打”本身就是更嚴(yán)重的黑，是老虎在籠子之外亂咬人，管不住哪里還有正義、秩序和法治？

這些偏向，當(dāng)然不是改革開放之后中國的主流。但偏向確實(shí)存在，也必須警惕。拖延下去得不到糾正，危及國本。

究根尋底，我認(rèn)為跑偏的“國家”概念和“國家能力”定義，妨礙人們清醒地評估實(shí)際偏向的危險(xiǎn)程度。

這并不是說，所有令人不安的行為偏向，都是因?yàn)殚喿x、信服了本文批評的國家定義的后果。我的觀點(diǎn)是，國家和國家能力定義上的跑偏，不過是實(shí)際跑偏行為的輿論和理論表達(dá)。它讓可能產(chǎn)生長遠(yuǎn)不良后果的偏向，看起來沒有什么危險(xiǎn)，甚至很正確、很必要、無須也不允許改變。

本文認(rèn)為，有必要再定義國家和國家能力。國家概念包括領(lǐng)土、國民和一整套治理制度。其中，以合法強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的政府權(quán)力，來自國民授權(quán)，要受國民監(jiān)督，在法治軌道上運(yùn)行。

因此，國家不等同于政府，國家能力也不等同于政府能力。國家能力首先是管理權(quán)力受托關(guān)系的能力，政府受托獲得財(cái)政資源，依法行政，保護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會公正和秩序。這里的概念和定義究竟合適不合適，是不是也跑偏，歡迎讀者一起來推敲。

（作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授，本文為作者在2013年12月18日第四屆財(cái)新峰會上的講話，經(jīng)本人修訂）