權(quán)利資格與身份市場

在現(xiàn)代權(quán)利理論中，功利主義與自然法理論是兩大主要傳統(tǒng)。⑧當(dāng)人們以“權(quán)利”（right）觀念否定現(xiàn)實制度的正當(dāng)性，尤其是在伸張公平正義觀念的時候，其所基于的往往可能是自然法意義上的權(quán)利觀念（“天賦人權(quán)”或人“理所應(yīng)當(dāng)”擁有的權(quán)利）。不過在實際的制度運行中，大多數(shù)情況下，“權(quán)利法定”才被視為法治社會的基本共識，以及落實權(quán)利的基本方式。在現(xiàn)代民族國家中，基于民主、自由理念，“權(quán)利”通常被用來指普遍主義意義上的公民平等權(quán)利。與此相對應(yīng)，權(quán)利資格（entitlement）這一概念被一些學(xué)者用來指人們實際持有的權(quán)利。⑨現(xiàn)代社會中的許多社會不公，往往可能源自蘊含于權(quán)利資格中的、政府對于權(quán)利的功利主義原則。諾齊克在他提出的權(quán)利資格理論（entitlement theory）中對權(quán)利的功利主義（utilitarianism of rights）進行了批判，他反對社會為了某些所謂更重要、更多的權(quán)利而損害另一部分人的權(quán)利。⑩這樣的權(quán)利資格理論在阿馬蒂亞·森的研究中得到了進一步的運用和闡發(fā)。森在他的《貧困與饑荒》一書中強調(diào)，研究者通過權(quán)利資格理論要關(guān)注的是，通過社會現(xiàn)有的合法手段，人們可以獲得支配食物的能力和資格，這些手段包括人可以得到的生產(chǎn)機會、交易機會、國家賦予的權(quán)利以及其他獲得食物（生活資源）的方法。11

在森的研究中，現(xiàn)代社會的私有制經(jīng)濟，是他運用權(quán)利資格理論的基本背景。相對于此，在本研究中，筆者嘗試將權(quán)利資格理論移用于對中國的等級身份制度的分析。因為這一種身份制度在人們實踐社會流動、獲得生存機會、生活資源的能力競爭中，具有特殊的重要性。如前所述，在當(dāng)代中國社會主義實踐中，政府通過等級化的身份制度，對不同類別的人群規(guī)定了不同的權(quán)利資格，以此限定了不同身份的國民獲得工作機會、生活資源等的可能。正是這樣一種權(quán)利功利主義，成為引發(fā)社會不公的最重要的機制之一。

但是，對于這樣一套以戶籍身份制為代表的可流動的身份等級制度，如果我們僅止于說明其整體效益意義上或結(jié)果論意義上的功利主義，那還不足以揭示其造成社會不公的實質(zhì)。因為當(dāng)我們以功利主義原則來說明身份等級制度的合理性來源時，我們尚在假設(shè)：政府部門是本著國家總體利益最大化原則來設(shè)計制度的?？墒窃诂F(xiàn)實中，權(quán)力部門有可能成為利益團體，從而利用制度為自己創(chuàng)造獲得超額收入的機會。關(guān)于這樣一種可能，尋租理論（rent-seeking theory）、捕獲理論（capture theory）等都已有相關(guān)的闡釋，同時也已經(jīng)有一些學(xué)者對中國的現(xiàn)實作了應(yīng)用性的研究，并不同程度地證實了事實的存在和理論的適用。12

在今天，被鑲嵌于不同等級中的各種身份資格的創(chuàng)設(shè)，乃至于戶籍身份制的局部改變，很多時候出于地方政府之手。身份等級制度在今天的再生和不斷更新，其背后的驅(qū)動力之一，來自于地方政權(quán)（local state）的經(jīng)濟理性，它是一種新型的權(quán)利功利主義。事實上，地方政府成為經(jīng)濟競爭和資本經(jīng)營的主體，并基以經(jīng)濟理性，利用公共政策作為擴大社會需求、提高差價的手段，進而有價出售公共產(chǎn)品，直接、間接地從中獲取財政增量和集團私利，這些已經(jīng)成為當(dāng)下中國諸多社會問題的病灶之一。涉及到本文所分析的戶籍身份制度，相關(guān)權(quán)力部門及其利益衍生群體直接或間接地經(jīng)營戶口交易的社會事實，在近年來的社會輿論中也已經(jīng)被頻頻曝光。13

在這里，筆者嘗試以“身份市場”一詞來概括這樣一種圍繞權(quán)利資格的交易：由于不同身份的國民所擁有的不同權(quán)利資格限定了人們獲得工作機會、生活機會以及由國家配置的各種公共資源的能力，由此形成了人們試圖通過改變身份而獲得更高權(quán)利資格、特別是城市居民身份的巨大的社會需求；又由于國民在不同等級的身份之間的流動，特別是戶口的遷移和獲得，不再如20世紀80年代以前那樣受到黨政系統(tǒng)的嚴格限制，地方政府及相關(guān)部門遂擁有了經(jīng)營戶籍身份、居住身份等交易的廣大的市場。

出售城市戶籍。各地政府擅自出售城鎮(zhèn)戶籍的現(xiàn)象，在20世紀80年代中期即已出現(xiàn)。1988年國務(wù)院通知指出：“最近一些省的市、縣政府以‘集資辦農(nóng)業(yè)’、‘振興經(jīng)濟’等為名，公開標價向群眾出賣城鎮(zhèn)戶口。對這一錯誤做法，各有關(guān)省的政府和公安部門曾多次發(fā)出通知，要求立即制止和糾正。現(xiàn)在有的市、縣作了糾正，但仍有個別市、縣有令不行、有禁不止，繼續(xù)公開出賣城鎮(zhèn)戶口，少數(shù)地方還有蔓延的趨勢。”14

“購房落戶”。各地中小城市普遍出臺有正式的購房落戶政策，如昆明市政府2008年1號文件正式出臺了《關(guān)于戶籍管理制度改革的實施意見》，明碼標價：在主城區(qū)及呈貢縣，購買面積120平方米以上住宅的房屋所有權(quán)人，可一次性申請本人、配偶、未成年子女落戶。15 又如成都，按規(guī)定，只要在成都市購買商品住房（含二手房）面積在70平方米以上，人均住房建筑面積不低于上年城鎮(zhèn)家庭人均住房建筑面積（28平方米左右），且實際居住的外地人員，就可申請辦理本人、配偶、未成年子女的常住戶口。16

“藍印戶口”。在一些城市（如上海市），政府為拉動房地產(chǎn)業(yè)，曾推出“藍印戶口”制度，凡購買本城一定面積的商品房，可獲得一個藍印戶口（滿一定年限后可申請正式戶口）。17

“人才落戶”。各地城市普遍制定有吸納人力資源的戶口制度，以“本地常住戶口”或“A類居住證”18 吸納高學(xué)歷“人才”。遷入者以自身的教育投入換得工作地的戶籍身份、居住身份以及附帶其中的市民保障待遇。

購房換取“常住居民戶口”。在上海等大城市，引進人才獲得的本地常住戶口的種類為“集體戶口”，他們（及其直系親屬）必須在本市購買商品房或經(jīng)濟適用房、擁有房產(chǎn)所有權(quán)后，才可以獲得“本市常住居民戶口”。而居住證持有者如希望按積分制申請本地戶口，亦需購買商品房。

“城市增容費”。20世紀90年代開始，一些城市曾出臺政策，對新入戶者收取城市增容費（城市建設(shè)費）。包括大學(xué)以上畢業(yè)生因就業(yè)在城市落戶、農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口、異地遷移等，都需要繳納從數(shù)千元到一萬多不等的相應(yīng)費用。

以土地換城鎮(zhèn)戶口。該類交換主要有兩種方式，一種是政府征地，被征地農(nóng)民除獲得相應(yīng)經(jīng)濟賠償外，戶籍改為城鎮(zhèn)戶口（農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口），但很多時候他們不能享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同樣的社會保障待遇。另一種方式為，農(nóng)民以不同方式獲得城鎮(zhèn)戶籍的，必須交出土地。

戶口黑市交易。由“人才入戶”政策而配置的戶口指標，被城市中各類企事業(yè)單位人事部門及其相關(guān)人員所利用、流入非正規(guī)交易市場，形成戶口黑市交易。據(jù)媒體報道：“中介漫天要價北京戶口：來自于央企，一個指標80萬。”20

“事業(yè)編制”交易。作為優(yōu)勢的職業(yè)身份，“事業(yè)編制”也成為變相交易的重要商品。據(jù)媒體報導(dǎo)，各地城市多出現(xiàn)有變相的買賣市場，如河北柏鄉(xiāng)縣招聘60名事業(yè)單位工作人員，有通過者稱根據(jù)學(xué)歷不同，他們被要求繳納5萬元至8萬元不等的“公益贊助”。 21 又如北京，據(jù)媒體披露的情形，戶口加事業(yè)編制，在黑市標價達50萬元。22

“超生子女社會撫養(yǎng)費”。圍繞獨生子女政策以及“超生子女社會撫養(yǎng)費”制度的正當(dāng)性、合理性，這幾年社會輿論已有激烈的討論。各地政府及相關(guān)部門普遍濫收并截留罰款所得的問題，最近也被逐步揭露。這一制度的延續(xù)被不少學(xué)者視為是當(dāng)前中國最具典型性的權(quán)力尋租、共謀問題之一。筆者認為，作為獨生子女政策的監(jiān)管制度，“以罰代管”本身即是地方政府“放水養(yǎng)魚”的身份市場經(jīng)營方式之一。政府及計生委部門一方面為農(nóng)民、市民基本的生育需要的滿足設(shè)置了制度障礙，同時卻又開通了繳錢換孩子戶口的交易渠道──它構(gòu)成了政府“身份財政”的一個重要部分。

在由相關(guān)利益團體經(jīng)營的各式各樣的身份市場中，我們可以注意到，20世紀80年代以來，在對戶籍身份、居住身份等的制度創(chuàng)設(shè)和運行監(jiān)管中，中央政府的放責(zé)放權(quán)與地方政府的自利自保相輔相成。20世紀90年代開始的分稅制改革對政府經(jīng)營的身份市場更起到了推波助瀾的作用。以地方政府出售城鎮(zhèn)戶籍的行為為例，繼1988年國務(wù)院發(fā)出通知明令禁止之后，1992年公安部又曾發(fā)出緊急通知，再次表示嚴禁地方政府擅自出售城鎮(zhèn)戶口，并強調(diào)戶口制度改革必須由公安部提出意見，報國務(wù)院批準。24 但是，隨著分稅制改革的開始，各地政府變相開拓身份交易市場以自尋財路，這樣的現(xiàn)象似乎未再受中央政府的嚴令禁止，地方政府實際所擁有的戶籍制度改革的自主權(quán)越來越大。緊隨分稅制改革而形成的地方政府的土地財政，在上述各種身份交易市場中，處處可見其驅(qū)動力所在。事實上，除了直接的購房落戶、藍印戶口以及房產(chǎn)權(quán)換常住居民戶口等方式外，各地政府還創(chuàng)設(shè)有其他各種讓農(nóng)民、市民以房產(chǎn)權(quán)換取權(quán)利資格的政策。以“購房入學(xué)”為例，各地城鎮(zhèn)與房產(chǎn)開發(fā)商、教育系統(tǒng)共謀，將公立學(xué)校的學(xué)位直接與房產(chǎn)權(quán)掛鉤，以業(yè)主身份替代學(xué)區(qū)戶籍身份，讓孩子獲得入學(xué)資格，以此推動房產(chǎn)市場。這種共謀模式，也成為免征農(nóng)業(yè)稅（內(nèi)含農(nóng)民教育集資等地方性收費）以來各地政府“撤點并校”的驅(qū)動力之一。農(nóng)村中小學(xué)并入城鎮(zhèn)的直接后果之一，是推動了城鎮(zhèn)的房產(chǎn)市場和房屋租賃市場。這樣，“身份財政”與“土地財政”成為互相配套的地方政府逐利方式，共同構(gòu)成了“中國式財政體制下的掠奪型地方政權(quán)（predatory local state）”的運行模式。在這種身份市場的運行模式中，“身份等級制”成為制造落差、抬高身份需求的結(jié)構(gòu)條件。25 也因此，我們可以看到這樣一種悖論：一方面，是全國上下對“城市化／城鎮(zhèn)化”及“社會流動”的高調(diào)宣傳，另一方面，卻是各級政府及相關(guān)部門對戶籍制及其各種身份等級制的頑強維持和精致更新。在不同等級的身份之間的“社會流動”，成了人們提升自身權(quán)利資格的無可選擇的選擇。