“政治嵌入”村級預(yù)算與村級財務(wù)

村民自治在本質(zhì)上是基層民主政治建設(shè)，是執(zhí)政黨和國家立法機(jī)構(gòu)重構(gòu)村民政治參與的“政治安排”；這一制度設(shè)計因為兩套系統(tǒng)不能充分“匹配”而出現(xiàn)沖突時，村民在利益表達(dá)與利益聚合驅(qū)動下，必然會尋找政治參與其他路徑。“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”產(chǎn)生于村民民主決策“五步法”運行機(jī)制，這是村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)的制度創(chuàng)新，也是破除村民自治困局的實踐探索。

民主決策“五步法”與村民“政治嵌入”。村民自治“五步法”是指村民按照提案、議案、表決、承諾、監(jiān)督等五個程序來民主決策，上世紀(jì)90年代中期起源于A縣H村。A縣多山少地，人口有56萬，在外經(jīng)商務(wù)工的多達(dá)17萬人。H村地屬A縣B鎮(zhèn)，時有425戶，1280人口中300多人在本縣城內(nèi)經(jīng)商務(wù)工，還有400多人到縣域以外經(jīng)商務(wù)工，即一半以上人口、絕大部分勞力不在本村“發(fā)展”。H村“Z”姓人口居多，Z姓村民有1000多人，L姓有200多人，C姓只有C支書一家。H村有村民代表36人，黨員60名；村黨支部委員5人，村委會委員6人，其中有兩人“交叉”任職，故“村干部”計9人。顯然，H村是“Z”氏“天下”，然而，村黨支部書記C偏偏當(dāng)選了（1994年），且連選連任多屆；“五步法”就是他帶領(lǐng)一班人醞釀而生。14

H村支部書記C（以下簡稱“C”）：我這個村莊十幾年之前，縣里面還沒有“五步法”，但在文件出臺前，我們就在搞“五步法”了，那個時候的“五步法”我們不叫“五步法”，就叫民主。05年以后我們自己一起討論“該怎么叫”，后來縣里面領(lǐng)導(dǎo)就叫“五步法”。“五步法”修改了一次，早的時候村黨支部這一塊沒有“歸”進(jìn)去，現(xiàn)在把村黨支部也“歸”進(jìn)去了。15

村黨組織“歸”進(jìn)了民主決策“五步法”，村黨支部書記是“五步法”的召集人。這就解決了村民自治黨務(wù)系統(tǒng)與立法系統(tǒng)等兩個“政治安排”系統(tǒng)相沖突的困局。H村遇到村中“大事”，村黨組織C支書就召集村民會議，或者村黨組織與村民自治委員會（以下簡稱“村兩委”）聯(lián)席會議，或者村民小組長會議（在沒有村民代表之前，每個村民小組四五個人或者擁護(hù)村里工作的幾個“積極分子”一起開會）進(jìn)行民主討論。經(jīng)過10多年的探索，這些做法基本上成形。H村將近一半以上人口和2∕3以上青壯勞力在外經(jīng)商務(wù)工，相當(dāng)一部分人流動在本縣甚至本縣以外，這樣村內(nèi)有公務(wù)活動他們就沒有辦法進(jìn)行表決，這會影響到辦事決策的民主和公平。一方面，H村討論議決村級公共事務(wù)特別是有關(guān)村級預(yù)算與村級財務(wù)事情時就采取比較特殊的方法處理。如村民大會，則選擇在春節(jié)或清明前后，這時在外村民都回家探親，大家把一年打算要做的事情在這個會議上基本上定下來。另一方面，村民在公選村民代表的時候都會盡可能選擇在家從業(yè)的人，或穩(wěn)重可靠之人，這樣能夠代表他們的意愿；村民代表多數(shù)在家從事農(nóng)業(yè)，或在本地A縣城務(wù)工；村民代表會議一般都會在晚上召開，這樣人員會比較齊全，能最大程度地聽取村民代表的意見。無論是村民代表會議，還是村民會議，整個討論過程按照“五步法”的提案、議案、表決、承諾、監(jiān)督等五個程序來進(jìn)行。但是，即使這樣精細(xì)安排，也并不是任何時候村民代表以及“村兩委”的討論的結(jié)果意見能夠達(dá)到一致；這個時候就按照村民代表會議或者村民會議的討論的最終決定來執(zhí)行。這一點，在村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)安排等方面表現(xiàn)得尤其明顯。

C：不能表決的時候，就退一步了，退一步以后就是開村民代表大會，村民代表大會表決，舉手表決。

作者（以下簡稱“T”）：那村民代表大會要表決的話，也有表決的結(jié)果與村干部意愿不同的地方吧？

C：有啊，就是修這個村路，開會開了許多次，第一次會議討論的時候，我們就問錢怎么解決？大家表示一人一百塊錢，錢都湊好了，又重新開了一次會議，有的修路地方有人不同意，我們就是采取了村民代表表決，有的同意有的不同意，最后表決了還是不同意的多一票。表決以后不同意的，最后都不做了。16

2005年，A縣根據(jù)民主懇談會、村民提案、村務(wù)大事民主表決、村干部創(chuàng)業(yè)承諾、村民廉情監(jiān)督站等基層民主政治建設(shè)經(jīng)驗，創(chuàng)立了民主提案、民主議案、民主表決、創(chuàng)業(yè)承諾、監(jiān)督實施為主要內(nèi)容的村級事務(wù)民主決策“五步法”，其中最后一個程序“監(jiān)督實施”逐步演化成為較為獨立自主的“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”制度創(chuàng)新，著重展示出村民參與村級預(yù)算和村級財務(wù)的政治參與傾向。

村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)等改革辦法，主要由村黨組織負(fù)責(zé)人召集村民召開村民會議或經(jīng)村民會議授權(quán)的村民代表會議議決，這是村中民意機(jī)構(gòu)與黨務(wù)系統(tǒng)相結(jié)合的制度創(chuàng)新。它不是傳統(tǒng)意義上的村民自治等代議制民主方式，而是由村黨組織主導(dǎo)，采取商談討論和民主推選等協(xié)商民主范式來推行。村民民主決策“五步法”中最后一個也是最重要一個程序就是“監(jiān)督實施”，開始成立了村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)的實體機(jī)構(gòu)——“廉情監(jiān)督站”——負(fù)責(zé)對“五步法”全程公開、年中匯報、年底述評等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。剛開始，“廉情監(jiān)督站”的主要功能，不僅僅只是村民對村級預(yù)算與村級財務(wù)等經(jīng)濟(jì)事務(wù)的監(jiān)督，而且還對村民自治過程中的村中事務(wù)實施全面監(jiān)督。隨著村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)的政治參與熱情不斷高漲，“廉情監(jiān)督站”終于發(fā)展成為相對獨立自主的“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”。

“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”與村民“政治嵌入”。2003年之前，H村就開始了村民參與村級預(yù)算與村級財務(wù)的民主理財探索，但那時候形式還較簡單。從2004年始，這一探索有了突破性進(jìn)展。為了讓更多村民民主參與村級事務(wù)，H村成立了提案委員會，村支部書記任主任。村民有大小事情都可以找村民提案委員會進(jìn)行提案，提案可以是口頭的，也可以是書面的，然后交給村民代表大會來表決，再由“村兩委”組織實施。村民提案主要涉及村級預(yù)算和村級財務(wù)等，如：村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，村莊建設(shè)規(guī)劃，村集體經(jīng)濟(jì)項目的立項、承包方案，集體資金的使用，集體舉債，集體資產(chǎn)處置，以及集體企業(yè)的改制方案，修建辦公場所等公共設(shè)施，農(nóng)房改造、道路、水利、電力、自來水、排污、公共衛(wèi)生等村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案以及建設(shè)承包方案，村集體土地、房屋等集體資產(chǎn)的承包和租賃，宅基地的安排和使用，征用土地各項補(bǔ)償費的分配和使用，領(lǐng)取村干部誤工補(bǔ)償?shù)娜藬?shù)及標(biāo)準(zhǔn)，等等。A縣紀(jì)委根據(jù)村民自治“五步法”機(jī)制中“廉情監(jiān)督站”經(jīng)驗做法，以及村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財小組的工作實踐，探索出了“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”制度創(chuàng)新。它一方面直接接受黨委紀(jì)檢部門的指導(dǎo)，另一方面有黨員直接參與其間工作，這樣就把村民民主決策與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)兩個方面充分融為一體，實際上解決了村民自治黨務(wù)系統(tǒng)與立法系統(tǒng)等兩個“政治安排”系統(tǒng)相沖突之困局。如，“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”由村民會議或村民代表會議民主推選“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”成員候選人，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委（紀(jì)工委）審核，經(jīng)村民會議或村民代表會議差額選舉產(chǎn)生。“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”由3至7名監(jiān)督員組成，其中有1名中共黨員。委員會設(shè)主任1名，經(jīng)監(jiān)督會議推選產(chǎn)生。監(jiān)督員與“村兩委”干部任期相同，可連選連任。村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從“村民（財務(wù)）監(jiān)督委員會”成員中推選產(chǎn)生。