以行政之手配置土地資源,為城鎮(zhèn)化承擔(dān)“供地”之重任,到底可取不可???答案是,咋看挺好,似乎也行得通,但經(jīng)不起時(shí)間的蹂躪,搞著搞著,就事與愿違,漏洞百出,不能持續(xù)。
我們差不多是看著土地配置權(quán)集中到北京來的。原來沒這個(gè)問題,因?yàn)檫^去的法律根本禁止土地買賣、租賃和轉(zhuǎn)讓。國有土地在國有機(jī)構(gòu)之間劃撥,集體土地在農(nóng)村自用。至于劃撥權(quán)和農(nóng)民自用土地的審批權(quán),都在基層,縣人民政府就可以搞定,不需要更高級(jí)別的政府操心。在那個(gè)階段,發(fā)展的瓶頸是資本,高級(jí)別政府要管控的是資本。橫豎沒有投資,誰占土地也沒有用。
小變化是農(nóng)村包產(chǎn)到戶,農(nóng)民溫飽問題初步解決,蓋房的需求急升。農(nóng)村蓋房要占地,而且多少年來憑集體的成員權(quán),你占他也占,不占就吃虧,所以上世紀(jì)80年代開始,控制農(nóng)村占地蓋房成了一個(gè)問題。有問題就發(fā)文件,審批權(quán)向上集中,不過答題也是北京出政策,省級(jí)人民政府定標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)行還靠縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村。實(shí)際上,農(nóng)村宅基地的配置權(quán),并沒有收到中央。
大變化是開放。中國得天獨(dú)厚,有個(gè)香港,另搞了一套資本主義制度,土地不但可買賣(批租),且因?yàn)橛惺袃r(jià),能形成未來收入的預(yù)期,所以可融資。這就把土地與資本之間的財(cái)務(wù)通道打開了。大陸引外資辦廠要落地,土地不能劃撥,于是急急改法,從明令禁止土地流轉(zhuǎn),轉(zhuǎn)為“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。
開放來得急,等不到“依法轉(zhuǎn)讓”之法通過,珠三角大批外資工廠就落了地。國有土地轉(zhuǎn)了,集體土地也轉(zhuǎn)了。1990年全國人大通過的只是“國有土地轉(zhuǎn)讓”法規(guī),沒有集體土地的份,但實(shí)際上大量農(nóng)村土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為三資企業(yè)用地。怎么辦?算“歷史遺留問題”吧。好在還有一個(gè)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法空間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可與外來人“合辦或聯(lián)辦”,反正土地的非農(nóng)利用算是開了閘。
真正的沖擊,是城鎮(zhèn)土地批租制的成型。不得了,原來土地就是資本!這是最激動(dòng)人心的發(fā)現(xiàn),開始懂得的地方少,無奈利益教人明白,慢慢從沿海到內(nèi)地都懂了。從此“占地”需求直線上升,一發(fā)不可收拾。
這里還有一個(gè)關(guān)鍵的枝節(jié)。從上世紀(jì)80年代到90年代,財(cái)政分配體制有一個(gè)重大調(diào)整。80年代講放權(quán),層層包干即調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,但中央財(cái)力不足,引發(fā)擔(dān)憂??墒侵匦录胸?cái)力,地方怎么平衡?前一段讀朱镕基在上海講話實(shí)錄,才知道當(dāng)年要開發(fā)浦東,上海財(cái)力不足,特別向北京要來“土地出讓收益留地方”的政策。有樣學(xué)樣,“稅收集中于中央,土地收益留地方”這樣一種財(cái)政分配格局就形成了。
地方的“土地資本化”就此裝上了強(qiáng)大的發(fā)動(dòng)機(jī)。須知“政府”兩個(gè)字雖然寫下來是一樣的,但香港、新加坡政府差不多就只是一個(gè)城市政府,到了大陸,中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村,可以叫政府的“單位”,有幾十萬個(gè)之多。土地財(cái)政的口子一開,那么多政府單位,就算不大的一個(gè)比例成為“開發(fā)土地的積極分子”,那也不得了。
反映到土地賬本上,就是耕地大量減少,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的土地占用大幅度上升。中國這么個(gè)大國,傾向性的問題非鬧得很嚴(yán)重,才容易引起注意。有的時(shí)候,非要說得更嚴(yán)重才管用。本專欄查證過的,1990年代后期到新世紀(jì)之交,一度流行的“十年減少耕地1億畝”就是一例。其實(shí)在那筆賬里,大頭是“退耕還林”之果,但是加到一起算,讓決策者好下決心。果不其然,“耕地紅線”從此就成為制定相關(guān)政策的一道不可逾越的界限。
當(dāng)然,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也對(duì)耕地的大幅減少作出了“貢獻(xiàn)”。土地部門有行家介紹,上世紀(jì)90年代后期,他們把主要城市不同年代的地圖,用透明紙描繪下來,然后按時(shí)間順序疊加到一起,清晰地“秀”出一個(gè)個(gè)城市“攤大餅”式的發(fā)展軌跡。再加一個(gè)對(duì)照:香港以及其他不少發(fā)達(dá)國家的城市邊界,卻幾十年基本不變。據(jù)說那次演示的效果極好,領(lǐng)導(dǎo)人一下子看到問題的嚴(yán)重性。“實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”——最嚴(yán)格的耕地保護(hù),最嚴(yán)格的土地節(jié)約——就成為計(jì)劃生育之后又一項(xiàng)國策。
土地管制的權(quán)力也因此集中到北京。上收了各地的用地審批權(quán),引進(jìn)了“用途管制”(這點(diǎn)我們以后還要再深入討論),并強(qiáng)化了土地督察。國土部就這樣成了“供地部”。法律依據(jù)很現(xiàn)成——合法流轉(zhuǎn)的是國有土地,而國有土地的所有權(quán),由國務(wù)院來行使。國務(wù)院日理萬機(jī),當(dāng)然交付主管部門打理。于是,全中國可流轉(zhuǎn)的地權(quán),順理成章地集中在國土部。
問題是動(dòng)用行政之手配置土地,要解決的問題是不是真的就解決了?諸如工業(yè)區(qū)跑馬占地、“攤大餅式”的城市擴(kuò)張、過多占用耕地、以及土地的非集約利用——所有這些強(qiáng)化土地行政管制的“師出之名”——是不是因?yàn)閯?dòng)用了行政之手,就根本解決了,或至少減輕了癥狀?
數(shù)據(jù)顯示,沒有。前述“十年減少耕地1億畝”,除開退耕還林的部分,每年建設(shè)用地增加也就是300-400萬畝之譜。土地管制高度集權(quán)之后,情況不但沒有好轉(zhuǎn),占用的耕地卻更多了。我看到的數(shù),全國被征為國有土地的農(nóng)村土地,2005-2008年間平均每年450萬畝,2008-2012年更急升為每年669萬畝。這還不算每年怎么查也查不過來的違規(guī)用地。讀者當(dāng)記得,2008年十七屆三中全會(huì)通過的決議,明明白白寫有“逐步縮小征地范圍”,可是5年過去了,全國征地規(guī)模比“實(shí)施最嚴(yán)格的土地管制制度”之前,沒有減少反大幅度增加!
看來,行政之手不好使嘛。分析成因,首當(dāng)其沖的是信息成本過高。試想到今天為止,全國范圍的土地確權(quán)不過是一個(gè)尚待實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo),最基礎(chǔ)的土地登記、測(cè)量、變更紀(jì)錄都不完善,“最嚴(yán)格的土地管理”從何談起?其次是動(dòng)力機(jī)制,講白了不過是官場(chǎng)公事,有幾個(gè)真拉下臉不惜為國有土地得罪同僚的?三是激勵(lì)不相容,經(jīng)驗(yàn)是越管不住,才越有理由要更大的管制權(quán)。最后是缺乏客觀評(píng)估,到底執(zhí)行得怎么樣,基本上是行政部門自彈自唱、自我評(píng)價(jià),沒有過不了的關(guān)。
此次“誤讀事件”,不過是又提供了一個(gè)新鮮實(shí)例。為什么特大城市要以盤活土地存量為主?還不是這些年“增量”過多,在一個(gè)天天高喊土地奇缺的國度里,走了一條攤大餅式的城市擴(kuò)張路線。對(duì)策是什么呢?當(dāng)然就是控制增量,原則上不再增加對(duì)特大城市的供地。但人們要問:十多年前不就是因?yàn)橥恋貨]有得到好好利用,才集中土地管制權(quán),由國土部來控制供地的嗎?實(shí)施了多年“最嚴(yán)格的土地管理”,結(jié)果南轅北轍,繼續(xù)靠這套辦法,管用嗎?
即便管住了總量,如何把有限的可用土地配置給一個(gè)個(gè)城市,是更大的難題。難就難在用什么準(zhǔn)則來配置土地。看了多年發(fā)出來的信息,實(shí)在找不到所謂合理配置土地之“理”,究竟以何為依歸。憑規(guī)劃?那一邊編、一邊改的規(guī)劃能成為合適的依據(jù)嗎?看基數(shù)?那基數(shù)錯(cuò)了豈不一錯(cuò)再錯(cuò)?看各地方違規(guī)情況?問題是“規(guī)”錯(cuò)了誰來負(fù)責(zé)?還是“從實(shí)際出發(fā)”,講白了還是由各地的談判能力決定?或者干脆就是通行的官場(chǎng)準(zhǔn)則——誰官大誰標(biāo)準(zhǔn)?
有一次看媒體報(bào)道,國土部副部長(zhǎng)胡存智說哪里房?jī)r(jià)過快上漲,就增加那個(gè)地方的供地。比較而言,這是最簡(jiǎn)明又正確的供地原則。市場(chǎng)就是這樣工作的——商品供給量對(duì)價(jià)格變化做正向反應(yīng)。這里的微觀基礎(chǔ),是行為人在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下,通過增加供給量來應(yīng)對(duì)上升的需求,利人也利己。國土部不是逐利機(jī)構(gòu),考慮供地要參考市價(jià)的變化,難能可貴。
即便如此,該準(zhǔn)則仍然有失粗糙。假如北京、上海房?jī)r(jià)分別漲了30%和20%,供地量是不是也對(duì)應(yīng)增加30%和20%?還是分別增加15%和10%,或者60%和40%?麻煩來了。市場(chǎng)處理這個(gè)問題,靠多個(gè)賣家之間的競(jìng)爭(zhēng),誰多供地增加總收入,但要受到利潤可能減少的制約。政府在一個(gè)城市的范圍內(nèi)獨(dú)家供地,“競(jìng)爭(zhēng)”的影響大不一樣。譬如增加對(duì)北京的供地,影響不了上海的房?jī)r(jià)。在操作上,就算部長(zhǎng)親自坐鎮(zhèn)“窗口指導(dǎo)”,我猜他也不會(huì)單看房?jī)r(jià)就下單。這是說,還有其他準(zhǔn)則也要起作用。
因此,問題不在于改變行政供地的技術(shù)枝節(jié)。要改變的,正是“用行政之手供地”本身。為什么要讓行政之手退出土地配置?因?yàn)檫@只手太笨拙,即使在最好的情況下,也擔(dān)當(dāng)不起有效配置土地的大任。