第四，制定行政程序法是回應(yīng)當(dāng)前順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要。轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期的我國對程序改革的需要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深入和多元利益格局的逐漸形成，傳統(tǒng)的命令——服從的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢，需要將民意更多吸納至行政的過程，需要更加透明的政府，需要在多元利益之間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，由此對程序制度提出新的要求。（2）當(dāng)前改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，各種社會(huì)矛盾顯現(xiàn)出來并有激化的危險(xiǎn)，如何順利解決當(dāng)前面臨的各種社會(huì)矛盾，保證改革的順利進(jìn)行是當(dāng)前面臨的重大問題。解決矛盾最有效的方式是減少矛盾的發(fā)生，尋求更多的共識(shí)，而程序正義所具有的增強(qiáng)結(jié)果可接受性、有助于糾紛解決的功能提供了可行的路徑。改革的過程越公正，改革的結(jié)果越能為更多的人所接受，社會(huì)轉(zhuǎn)型就越順利。制定行政程序法，發(fā)揮行政程序的積極公共意志形成功能，為改革涉及的各方利益主體提供解決矛盾、尋求共贏的制度安排，這將極大有助于改革取得更多的共識(shí)，減少社會(huì)矛盾的發(fā)生。

第五，制定行政程序法，還是解決以下問題的需要：（1）將行政法基本原則由理論層面轉(zhuǎn)換為法律基本原則，將行政法的價(jià)值轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的基本行為準(zhǔn)則。（2）規(guī)定行政行為的效力制度。行政行為效力制度是行政實(shí)體法上的核心制度，涉及行政行為的成立、生效、將產(chǎn)生何種效力等重要內(nèi)容，這一重要制度在分散立法模式中無法進(jìn)行規(guī)定。（3）在立法技術(shù)層面解決分散立法導(dǎo)致的立法重復(fù)、立法空白與立法沖突等問題。（4）樹立公務(wù)員隊(duì)伍的正當(dāng)程序意識(shí)，引起他們對程序問題的重視。

五、中國未來行政程序法立法的幾個(gè)基本問題

（一）立法目的：建構(gòu)最低限度公正行政程序制度

行政程序法的立法目的，是立法者基于社會(huì)發(fā)展的需要及對行政程序法固有屬性的認(rèn)識(shí)，旨在通過制定行政程序法而獲得的某種理想結(jié)果。立法目的支配行政程序制度設(shè)計(jì)，因此是行政程序立法首先需要解決的問題。確定我國行政程序法立法目的需要考慮如下幾個(gè)問題：

（1）行政權(quán)行使現(xiàn)狀及立法要解決的問題。行政權(quán)無論在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，還是在行政權(quán)力與公民權(quán)利結(jié)構(gòu)中都居于過于強(qiáng)大的地位，欠缺有效制約的行政權(quán)存在兩個(gè)方面問題：一方面，行政權(quán)力封閉運(yùn)行，缺乏監(jiān)督與制約，容易被濫用，造成決策不公、執(zhí)法隨意；另一方面，行政有效性不足，行政理性缺失、行政效率較低、懶政現(xiàn)象較為突出。制定行政程序法需要解決行政公正性與有效性不足兩方面的問題。

（2）如何處理好行政程序法典與眾多單行行政程序法之間的關(guān)系。如何處理好法典與單行立法之間的關(guān)系成為制約中國行政程序法立法的“瓶頸”，反對制定行政程序法的主要理由就是中國已經(jīng)制定行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等單行立法，沒有必要制定行政程序法。

（3）如何處理好權(quán)利保護(hù)與行政效率之間的關(guān)系?，F(xiàn)代行政程序立法對公民程序權(quán)利保護(hù)的強(qiáng)調(diào)帶來了對行政效率降低的擔(dān)憂和焦慮。我國學(xué)者多主張行政程序法應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”，在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權(quán)利，又要有利于提高行政效率。[20]然而，這種目標(biāo)模式只是確立了立法的基本方向和整體立法思路，并沒有提供可操作的具體指標(biāo)體系。在某一具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，立法者面對權(quán)利保障和效率保障之間存在價(jià)值沖突時(shí)，必須作出取舍和選擇。行政程序立法過程中還需要明確如何才能做到并重、兼顧、平衡，而不失偏頗。

問題1需要行政程序法建構(gòu)的行政程序機(jī)制應(yīng)當(dāng)同時(shí)解決行政的民主性與科學(xué)性的問題，前者指向行政程序的價(jià)值理性問題，后者指向行政程序的技術(shù)理性問題。問題2涉及行政程序法典與單行立法在程序機(jī)制構(gòu)建上的權(quán)限配置問題，需要防止出現(xiàn)單行立法架空行政程序法典現(xiàn)象的發(fā)生。問題3要求行政程序法在機(jī)制上實(shí)現(xiàn)行政程序立法中權(quán)利與效率之間的平衡。三個(gè)問題之間存在層次性與關(guān)聯(lián)性，問題1是制定行政程序法首先需要解決的問題，即行政程序法首先需要建構(gòu)體現(xiàn)正當(dāng)法律程序原理的行政程序機(jī)制，通過程序正當(dāng)性賦予行政結(jié)果正當(dāng)性，體現(xiàn)法治對行政活動(dòng)的基本要求，這是立法的首要目的。在此基礎(chǔ)上，還要解決好問題2提出的法典與單行法之間程序規(guī)范權(quán)限配置問題和問題3提出的行政效率問題。對此，可以引入已為我國學(xué)界廣泛接受的“最低限度程序公正標(biāo)準(zhǔn)”解決行政程序法的立法目的與制度定位，即行政程序法僅規(guī)定行政權(quán)行使應(yīng)當(dāng)普遍遵循的基本程序規(guī)則，這些規(guī)則是對行政權(quán)力公正行使的最低限度要求，構(gòu)成最低限度公正行政程序制度，同時(shí)為單行立法與行政自主預(yù)留出空間。

第一，解決行政公正性與有效性不足的問題。最低限度公正行政程序制度賦予相對人最基本的程序權(quán)利保護(hù)，對行政權(quán)力形成制約，規(guī)范行政權(quán)力公正、有效行使。

第二，解決行政程序法典與單行程序立法之間的關(guān)系。如果將行政程序法典的立法目的定位為構(gòu)建最低限度公正行政程序制度，則它與分散單行法之間就并非替代關(guān)系，而是主干性立法與分支性立法的關(guān)系。單行立法的大量存在是因?yàn)樾姓芾砘谛姓袨轭愋筒町悺⒉块T管理差異、地區(qū)管理差異、層級(jí)管理差異等，對程序規(guī)則有特殊需求。然而，不管行為形態(tài)如何、由哪一部門實(shí)施、在哪一層級(jí)和哪一地區(qū)行使，都是行政權(quán)力的運(yùn)行，因而，又存在共同遵循的規(guī)則。這些共同遵循的程序規(guī)則構(gòu)成程序正義對行政的最低限度要求，也形成對公民權(quán)利的基本保障，這正是行政程序法典要規(guī)定的內(nèi)容。統(tǒng)一立法與單行立法由此各自承擔(dān)不同的使命和功能：統(tǒng)一立法規(guī)定行政普遍遵循的程序規(guī)則，是規(guī)范行政權(quán)的主干性立法；單行立法規(guī)定行政權(quán)在具體行為類型、部門、地區(qū)、層級(jí)中的特殊程序規(guī)則和操作性規(guī)則，是規(guī)范行政權(quán)的分支性立法。二者共同構(gòu)成規(guī)范行政權(quán)的程序法體系，相互不能替代。

第三，在實(shí)現(xiàn)對公民程序權(quán)利最低限度保護(hù)基礎(chǔ)上促進(jìn)行政效能。權(quán)利保障與行政效率之間并非絕對對立關(guān)系，有的程序制度在保護(hù)公民權(quán)利的同時(shí)也有利于行政效率的提高，但二者的確會(huì)存在緊張關(guān)系，需要立法進(jìn)行平衡。最低限度公正行政程序制度思路為實(shí)現(xiàn)二者的平衡提供可行路徑，即行政程序法要優(yōu)先保障公民的基本程序權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，通過優(yōu)化程序流程、簡化程序、給予行政機(jī)關(guān)程序規(guī)則自主空間等方式提升行政效率。

（二）內(nèi)容定位與選擇

建構(gòu)最低限度公正行政程序制度的立法目的決定了行政程序法是一部公民程序權(quán)利法，在堅(jiān)持權(quán)利法立法前提下，行政程序立法還應(yīng)考慮以下問題：

第一，回應(yīng)實(shí)踐需求，推進(jìn)行政管理體制改革與創(chuàng)新。行政程序法應(yīng)當(dāng)既回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對行政的普遍要求，也要立足中國國情，力求制度構(gòu)建更符合中國的實(shí)際情況，具有可操作性?！逗铣绦蛞?guī)定》出臺(tái)之前，學(xué)界提出的多種版本的《行政程序法專家試擬稿》的立法思路主要契合行政行為的理論體系，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的規(guī)范主義立法風(fēng)格，與實(shí)踐中需要規(guī)范的行政活動(dòng)類型之間不能完全對應(yīng)。《湖南程序規(guī)定》則立足于解決湖南行政管理實(shí)踐中存在的問題，同時(shí)兼顧法典自身的體系，很好回應(yīng)了實(shí)踐的規(guī)范需求，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的功能主義立法風(fēng)格。制定行政程序法需要擺脫行政行為理論體系的束縛，立足中國當(dāng)下，回應(yīng)實(shí)踐需求，特別是要積極回應(yīng)當(dāng)前行政管理體制改革與創(chuàng)新的需求：一方面，立法要能夠解決行政管理中實(shí)際存在的問題，如重大行政決策的法治化、科學(xué)化、民主化制度構(gòu)建，行政執(zhí)法裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)葐栴}；另一方面，要將行政管理體制改革過程中行之有效的經(jīng)驗(yàn)用制度固化下來，鞏固改革的成果，并為行政改革注入法治動(dòng)力。如辦事時(shí)限制度與政府工作流程再造，通過政府信息公開推進(jìn)的政府透明度建設(shè)，開門立法、開門決策推行的公眾參與機(jī)制等，需要在立法中總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，并用立法推進(jìn)這些體制創(chuàng)新的深入推進(jìn)。