在民族關(guān)系的治理中，民族政策自身的定位具有根本性的意義。在面對(duì)著復(fù)雜族際關(guān)系的多民族國(guó)家中，有的國(guó)家將民族問(wèn)題置于國(guó)家治理的總體框架中審視，進(jìn)而將民族政策作為國(guó)家治理民族問(wèn)題的工具；而有的國(guó)家過(guò)分偏重于民族政策的意識(shí)形態(tài)功能，將民族政策作為宣示意識(shí)形態(tài)的工具。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，兩種做法都能找到典型的例子來(lái)證明其有效性。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，尤其是全球化時(shí)代民族現(xiàn)象和族際關(guān)系日益復(fù)雜的形勢(shì)下，在將民族問(wèn)題納入國(guó)家治理的框架基礎(chǔ)上，將民族政策作為國(guó)家治理工具的做法，應(yīng)該是更能產(chǎn)生持久的效果，也更能應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的民族現(xiàn)象和族際關(guān)系。

運(yùn)用政策手段治理多民族國(guó)家國(guó)內(nèi)的民族問(wèn)題，首先涉及的問(wèn)題便是，確立什么樣的價(jià)值取向，即民族政策朝著什么樣的方向去發(fā)揮作用。多民族國(guó)家民族政策在價(jià)值取向上面臨著兩種選擇：一是立足于照顧處于弱勢(shì)的民族群體的利益，取向于特定的民族群體；一是取向于國(guó)家本身或國(guó)家的整體利益，立足于維護(hù)和鞏固多民族國(guó)家政治共同體的統(tǒng)一和穩(wěn)定。相比較而言，前一種取向不僅更容易獲得道義上的支持，也能在實(shí)際中發(fā)揮巨大的作用。但是，其所蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)也值得警惕：一是這種特惠制的政策設(shè)計(jì)，容易喚起受惠對(duì)象為獲得持久的和更大的利益而與政策制定者展開(kāi)博弈的意識(shí)；二是政策的邊際效用會(huì)隨著受惠對(duì)象在低層次需要滿(mǎn)足后的更高利益要求的生成而遞減，從而導(dǎo)致政策成本的急劇增加，或使原先有效的政策歸于失敗；三是特惠制的政策在使受惠對(duì)象產(chǎn)生滿(mǎn)足感的同時(shí)，也會(huì)使相鄰的未受惠對(duì)象產(chǎn)生相對(duì)被剝奪感和挫折感，從而使族際關(guān)系更加復(fù)雜，甚至?xí)?dǎo)致事與愿違的結(jié)果。這也是世界上許多的多民族國(guó)家不選擇此種取向的民族政策的原因。相對(duì)來(lái)說(shuō)，取向于國(guó)家利益的政策，更有利于民族問(wèn)題的治理。③

在國(guó)家治理的視野中，民族政策是國(guó)家治理民族問(wèn)題的手段，必須根據(jù)具體情況而不斷調(diào)整。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，沒(méi)有一成不變的民族政策：一方面，國(guó)家治理的主體或政策主體自身和所處的形勢(shì)會(huì)發(fā)生變化，如革命黨和執(zhí)政黨所處的地位和面臨的任務(wù)有很大差別，其政策的立足點(diǎn)和政策目標(biāo)不同，采取的政策也必然不同；另一方面，政策調(diào)整的對(duì)象也處于不斷變動(dòng)之中。對(duì)于同樣的民族群體，在其發(fā)展程度較低時(shí)候有效的政策，會(huì)隨著其發(fā)展程度提升而逐漸失去作用。在解決少數(shù)民族發(fā)展程度較低時(shí)的民族問(wèn)題有效的民族政策，在少數(shù)民族發(fā)展程度提高以后就只可能失效，甚至產(chǎn)生適得其反的后果。因此，政策必須根據(jù)形勢(shì)的變化而不斷調(diào)整，并在此過(guò)程中逐漸走向完善。

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①多民族國(guó)家是根據(jù)國(guó)家的民族構(gòu)成而劃分出來(lái)的國(guó)家類(lèi)型，民族國(guó)家則是國(guó)家發(fā)展演變過(guò)程中的一種類(lèi)型或形式，其本質(zhì)是保障民族(國(guó)族)認(rèn)同于國(guó)家的一套制度框架。民族國(guó)家與多民族國(guó)家是按照不同標(biāo)準(zhǔn)而劃分出來(lái)的國(guó)家類(lèi)型，多民族國(guó)家并不是與民族國(guó)家相對(duì)的國(guó)家類(lèi)型。因此，一個(gè)國(guó)家既可以是民族國(guó)家，也可以是多民族國(guó)家；既有民族國(guó)家形態(tài)的多民族國(guó)家，也有非民族國(guó)家形態(tài)的多民族國(guó)家。

②在初版于1966年的《比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策》中，加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾首先論述了“國(guó)家的認(rèn)同意識(shí)”問(wèn)題，并將其界定為“對(duì)政治共同體的支持問(wèn)題”。

③對(duì)于中國(guó)民族政策的價(jià)值取向，作者有專(zhuān)門(mén)的分析和論述，可參閱作者的“民族政策的價(jià)值取向及我國(guó)民族政策價(jià)值取向的調(diào)整”(載《學(xué)術(shù)探索》，2002年第6期)、“民族政策的價(jià)值取向及類(lèi)型分析”(輯于《西南邊疆民族研究》第二輯，云南大學(xué)出版社，2002年版)和“中國(guó)民族政策價(jià)值取向分析”(載《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》，2010年第2期)。

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