在民族關(guān)系的治理中，民族政策自身的定位具有根本性的意義。在面對著復(fù)雜族際關(guān)系的多民族國家中，有的國家將民族問題置于國家治理的總體框架中審視，進(jìn)而將民族政策作為國家治理民族問題的工具；而有的國家過分偏重于民族政策的意識形態(tài)功能，將民族政策作為宣示意識形態(tài)的工具。從現(xiàn)實(shí)層面來看，兩種做法都能找到典型的例子來證明其有效性。但是，從長遠(yuǎn)來看，尤其是全球化時代民族現(xiàn)象和族際關(guān)系日益復(fù)雜的形勢下，在將民族問題納入國家治理的框架基礎(chǔ)上，將民族政策作為國家治理工具的做法，應(yīng)該是更能產(chǎn)生持久的效果，也更能應(yīng)對越來越復(fù)雜的民族現(xiàn)象和族際關(guān)系。

運(yùn)用政策手段治理多民族國家國內(nèi)的民族問題，首先涉及的問題便是，確立什么樣的價值取向，即民族政策朝著什么樣的方向去發(fā)揮作用。多民族國家民族政策在價值取向上面臨著兩種選擇：一是立足于照顧處于弱勢的民族群體的利益，取向于特定的民族群體；一是取向于國家本身或國家的整體利益，立足于維護(hù)和鞏固多民族國家政治共同體的統(tǒng)一和穩(wěn)定。相比較而言，前一種取向不僅更容易獲得道義上的支持，也能在實(shí)際中發(fā)揮巨大的作用。但是，其所蘊(yùn)涵的風(fēng)險也值得警惕：一是這種特惠制的政策設(shè)計(jì)，容易喚起受惠對象為獲得持久的和更大的利益而與政策制定者展開博弈的意識；二是政策的邊際效用會隨著受惠對象在低層次需要滿足后的更高利益要求的生成而遞減，從而導(dǎo)致政策成本的急劇增加，或使原先有效的政策歸于失敗；三是特惠制的政策在使受惠對象產(chǎn)生滿足感的同時，也會使相鄰的未受惠對象產(chǎn)生相對被剝奪感和挫折感，從而使族際關(guān)系更加復(fù)雜，甚至?xí)?dǎo)致事與愿違的結(jié)果。這也是世界上許多的多民族國家不選擇此種取向的民族政策的原因。相對來說，取向于國家利益的政策，更有利于民族問題的治理。③

在國家治理的視野中，民族政策是國家治理民族問題的手段，必須根據(jù)具體情況而不斷調(diào)整。從國家治理的角度來看，沒有一成不變的民族政策：一方面，國家治理的主體或政策主體自身和所處的形勢會發(fā)生變化，如革命黨和執(zhí)政黨所處的地位和面臨的任務(wù)有很大差別，其政策的立足點(diǎn)和政策目標(biāo)不同，采取的政策也必然不同；另一方面，政策調(diào)整的對象也處于不斷變動之中。對于同樣的民族群體，在其發(fā)展程度較低時候有效的政策，會隨著其發(fā)展程度提升而逐漸失去作用。在解決少數(shù)民族發(fā)展程度較低時的民族問題有效的民族政策，在少數(shù)民族發(fā)展程度提高以后就只可能失效，甚至產(chǎn)生適得其反的后果。因此，政策必須根據(jù)形勢的變化而不斷調(diào)整，并在此過程中逐漸走向完善。

注釋：

①多民族國家是根據(jù)國家的民族構(gòu)成而劃分出來的國家類型，民族國家則是國家發(fā)展演變過程中的一種類型或形式，其本質(zhì)是保障民族(國族)認(rèn)同于國家的一套制度框架。民族國家與多民族國家是按照不同標(biāo)準(zhǔn)而劃分出來的國家類型，多民族國家并不是與民族國家相對的國家類型。因此，一個國家既可以是民族國家，也可以是多民族國家；既有民族國家形態(tài)的多民族國家，也有非民族國家形態(tài)的多民族國家。

②在初版于1966年的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》中，加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾首先論述了“國家的認(rèn)同意識”問題，并將其界定為“對政治共同體的支持問題”。

③對于中國民族政策的價值取向，作者有專門的分析和論述，可參閱作者的“民族政策的價值取向及我國民族政策價值取向的調(diào)整”(載《學(xué)術(shù)探索》，2002年第6期)、“民族政策的價值取向及類型分析”(輯于《西南邊疆民族研究》第二輯，云南大學(xué)出版社，2002年版)和“中國民族政策價值取向分析”(載《當(dāng)代世界與社會主義》，2010年第2期)。

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