英國(guó)外交戰(zhàn)略調(diào)整及其原因

英國(guó)及卡梅倫政府對(duì)華政策轉(zhuǎn)變的背后，是英國(guó)對(duì)于自身國(guó)際地位的定位在中國(guó)身上的集中體現(xiàn)。應(yīng)該把英國(guó)對(duì)華政策變化放在英國(guó)整個(gè)外交戰(zhàn)略調(diào)整的大框架中來(lái)理解，它既是英國(guó)外交政策務(wù)實(shí)性與實(shí)用性的體現(xiàn)與延續(xù)，又是歷屆英國(guó)政府對(duì)國(guó)際政治現(xiàn)實(shí)反思的結(jié)果。

2003年，布萊爾政府追隨美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，此舉不僅沒(méi)有達(dá)到維護(hù)本國(guó)利益之目的，反而由于“參加伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)一事?lián)p害了英國(guó)在許多發(fā)展中國(guó)家的信譽(yù)”。⑩隨后，英國(guó)左右政黨都開(kāi)始對(duì)英美特殊關(guān)系進(jìn)行反思。2010年保守黨與自由民主黨聯(lián)合政府組閣之后，聯(lián)合政府發(fā)布了一份綱領(lǐng)性的政策文件。結(jié)合之后三年的外交實(shí)踐，卡梅倫聯(lián)合政府的外交戰(zhàn)略有幾方面調(diào)整。

首先，既要堅(jiān)持英美特殊關(guān)系，又不能盲從美國(guó)的外交政策。對(duì)美關(guān)系是英國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的外交重心，但如何拿捏和把握分寸一直在考驗(yàn)著英國(guó)政府。布萊爾政府緊跟美國(guó)導(dǎo)致英國(guó)聲譽(yù)與利益共損，布朗接替布萊爾任首相后開(kāi)始糾偏。保守黨—自民黨上臺(tái)后則進(jìn)一步深刻反思，認(rèn)為前任工黨政府在過(guò)去十幾年間對(duì)美國(guó)盲目跟從，喪失了英國(guó)外交自身的獨(dú)立性和靈活性，通過(guò)影響美國(guó)來(lái)發(fā)揮英國(guó)影響力的努力實(shí)際上并未取得成功，因此，本屆政府在前述綱領(lǐng)性政策文件中表示與美國(guó)“保持牢固、緊密和坦誠(chéng)的關(guān)系”，11 對(duì)美政策部分只有這句話(huà)。此外，外交大臣黑格還強(qiáng)調(diào)英國(guó)作為美國(guó)的盟友，要在必要的時(shí)候表達(dá)坦率的意見(jiàn)。12

第二，重視發(fā)展與新興國(guó)家的關(guān)系。現(xiàn)任外交大臣黑格在英國(guó)皇家三軍防務(wù)與安全研究所闡述保守黨外交政策框架時(shí)，就談過(guò)英國(guó)需實(shí)行具有本國(guó)特色的外交政策，除了歐洲和美國(guó)之外，英國(guó)需增強(qiáng)和加深與其他國(guó)家的聯(lián)盟和友誼。13 英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所所長(zhǎng)洛賓·尼布利特（Robin Niblett）亦在《量力而行：反思英國(guó)在變化世界中的角色》一文中指出，英國(guó)需在更趨多樣化的世界中充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，持續(xù)擴(kuò)大合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，加深與合作伙伴的雙邊關(guān)系。14 其中，中國(guó)就是英國(guó)現(xiàn)階段最為重要的合作伙伴之一。

第三，對(duì)不同方面的外交關(guān)系進(jìn)行剝離，對(duì)傳統(tǒng)盟友保持安全合作和支持，與新興大國(guó)維持經(jīng)濟(jì)合作，但未來(lái)有可能進(jìn)一步借助后者逐漸增強(qiáng)的政治力量。英國(guó)在政治領(lǐng)域依然與傳統(tǒng)盟友保持合作。外交大臣黑格一上任就前往美國(guó)與國(guó)務(wù)卿希拉里會(huì)面，并表示“美國(guó)毫無(wú)疑問(wèn)是英國(guó)最重要的盟友，兩國(guó)在軍事、外交、情報(bào)和安全等領(lǐng)域都密切合作”。15 就在卡梅倫訪華之時(shí)，英國(guó)國(guó)防大臣則在中日釣魚(yú)島爭(zhēng)端上力挺日本。2013年12月2日，英國(guó)國(guó)防大臣訪問(wèn)日本，表示支持日本對(duì)中國(guó)劃定防空識(shí)別區(qū)的立場(chǎng)。在傳統(tǒng)盟友之外，英國(guó)與新興國(guó)家這些“新朋友”的關(guān)系大都限于解決英國(guó)的燃眉之急——經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。除了與中國(guó)積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作之外，英國(guó)還推動(dòng)與印度、土耳其等國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)?？穫愒?013年2月率領(lǐng)龐大代表團(tuán)訪問(wèn)印度，表示希望與印度建立“特殊關(guān)系”，重點(diǎn)也在推動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作；同時(shí)，也于2010年7月訪問(wèn)土耳其，希望積極發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系，支持土耳其加入歐盟。

第四，扮演平衡與中介角色。英國(guó)開(kāi)始改變自身定位，試圖以更為獨(dú)立的能動(dòng)性發(fā)揮平衡作用和中間力量。英國(guó)希望扮演西方發(fā)達(dá)國(guó)家與新興發(fā)展中國(guó)家之間、中國(guó)與美國(guó)之間、中國(guó)與歐盟之間、土耳其和西巴爾干島之間等雙邊關(guān)系中的中間角色：對(duì)中國(guó)承諾要做“在西方的最有力的支持者”、“利用自己的政治影響力推動(dòng)中國(guó)與歐盟之間簽署自由貿(mào)易協(xié)議”；對(duì)土耳其、西巴爾干半島承諾要支持它們加入歐盟；對(duì)印度承諾要建立“特殊關(guān)系”，而“特殊關(guān)系”一詞此前只用于英美關(guān)系。

英國(guó)外交戰(zhàn)略調(diào)整的原因需要從歷史和政治傳統(tǒng)、國(guó)際格局和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化、內(nèi)政和政黨政治等因素來(lái)考察。

作為曾經(jīng)的霸權(quán)國(guó)和老牌資本主義強(qiáng)國(guó)，英國(guó)有著具有自身特色的豐富而深厚的國(guó)際戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)。從政治和歷史傳統(tǒng)來(lái)看，英國(guó)歷來(lái)奉行現(xiàn)實(shí)主義，從自身利益出發(fā)。具體表現(xiàn)為審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)國(guó)際時(shí)局和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的需要調(diào)整外交戰(zhàn)略，努力使自己不處于過(guò)分被動(dòng)、尷尬的境地，知所進(jìn)退，更好地保住自己的利益。16 一言以蔽之，英國(guó)外交立足于現(xiàn)實(shí)，講究務(wù)實(shí)性，追求利益目標(biāo)。17 十九世紀(jì)帕麥斯頓勛爵有句世人耳熟能詳?shù)拿裕?ldquo;沒(méi)有永遠(yuǎn)的朋友，也沒(méi)有永遠(yuǎn)的敵人，只有利益是永恒和不變的。”這句名言精辟地反映出英國(guó)外交戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針，即從英國(guó)的國(guó)家利益出發(fā)，制定分清敵我的外交政策。因此，英國(guó)的外交戰(zhàn)略和政策，包括對(duì)華政策，都是從英國(guó)的利益出發(fā)來(lái)制定和調(diào)整的。

考察當(dāng)下符合英國(guó)利益的外交政策，需從其國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)英國(guó)的國(guó)際角色進(jìn)行重新定位，這也有助于預(yù)判其最可能采取的、能夠維護(hù)并促進(jìn)英國(guó)利益的外交政策。從英國(guó)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化來(lái)看，國(guó)外形勢(shì)的變化是國(guó)際格局的變化，國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響。

從國(guó)外形勢(shì)來(lái)說(shuō)，最大的變化就是受2008年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)美國(guó)、歐洲乃至全球的不同程度的影響，國(guó)際格局開(kāi)始發(fā)生重大變化。2008年發(fā)生的次貸危機(jī)使美國(guó)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)打擊，加上之前阿富汗、伊拉克兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)美國(guó)國(guó)力的消耗，以及美國(guó)推行的作為意識(shí)形態(tài)的“民主”的祛魅，使得美國(guó)一超獨(dú)霸的地位受到很大削弱。接下來(lái)的歐洲債務(wù)危機(jī)則使另一個(gè)國(guó)際政治主要行為體——歐盟深陷經(jīng)濟(jì)泥潭，歐盟的前途命運(yùn)再次不甚明朗，“疑歐論”和“脫歐論”甚囂塵上。在美國(guó)和歐洲經(jīng)濟(jì)備受負(fù)面影響的同時(shí)，中國(guó)等新興國(guó)家繼續(xù)快速發(fā)展，尤其是中國(guó)。2010年，中國(guó)超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2011年，中國(guó)已是124個(gè)國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴，美國(guó)則是76個(gè)。僅五年時(shí)間，中國(guó)便超過(guò)美國(guó)成為眾多國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴，其中包括韓國(guó)、澳大利亞等美國(guó)的盟國(guó)。最新數(shù)據(jù)顯示，到2012年底，中國(guó)已成為128個(gè)國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴。18 國(guó)際戰(zhàn)略格局從冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的“一超獨(dú)霸、多強(qiáng)并立”向“一超主導(dǎo)、多強(qiáng)制衡”轉(zhuǎn)變，19 甚或是向中美兩極化轉(zhuǎn)變。因此，在國(guó)際政治秩序變革中，英國(guó)需要重新定位其國(guó)際角色，否則其國(guó)家地位、實(shí)力及其對(duì)世界事務(wù)的影響都將產(chǎn)生極大衰落。

除了國(guó)際格局的變化外，從英國(guó)的國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，在現(xiàn)狀和未來(lái)兩個(gè)方面都問(wèn)題重重?？穫愓吓_(tái)后，英國(guó)面臨諸多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響仍在繼續(xù)，GDP增長(zhǎng)緩慢，復(fù)蘇速度不容樂(lè)觀；財(cái)政赤字高企；通脹率處于高位；英鎊受金融危機(jī)影響，在匯市加速暴跌。為了擺脫經(jīng)濟(jì)困境，英國(guó)需要與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、內(nèi)需市場(chǎng)龐大、有資本輸出需求的新興國(guó)家合作。放眼未來(lái)，英國(guó)在今后幾年內(nèi)仍會(huì)經(jīng)濟(jì)吃緊，依然需要與中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家保持經(jīng)濟(jì)合作。2014年1月初，英國(guó)財(cái)政大臣奧斯本稱(chēng)2014年對(duì)于英國(guó)經(jīng)濟(jì)而言將是痛苦的一年。英國(guó)在過(guò)去的一年里財(cái)政赤字占GDP的5.2%，雖然本屆政府3年來(lái)節(jié)衣縮食，財(cái)政赤字減少了1／3，失業(yè)率下降，但是依然存在借貸龐大、喪失3A主權(quán)信用評(píng)級(jí)、對(duì)歐盟成員國(guó)貿(mào)易逆差繼續(xù)增大等問(wèn)題，債臺(tái)高筑的英國(guó)“在（我們的）經(jīng)濟(jì)體系中隱藏著更大、更深層次的問(wèn)題”。20

從內(nèi)政和政黨政治來(lái)看，2010年5月英國(guó)大選中出現(xiàn)了“懸置議會(huì)”。作為傳統(tǒng)的兩黨制國(guó)家，“懸置議會(huì)”在英國(guó)歷史上是少見(jiàn)的，之前只在1974年和1929年出現(xiàn)過(guò)，且持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)。2010年的懸置議會(huì)具體表現(xiàn)為，卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的保守黨戰(zhàn)勝布朗領(lǐng)導(dǎo)的工黨，成為議會(huì)第一大黨，然而保守黨、工黨、自民黨三大主要政黨沒(méi)有一個(gè)能夠以絕對(duì)多數(shù)組閣。經(jīng)過(guò)緊張談判，最終保守黨與自民黨組建聯(lián)合政府，保守黨領(lǐng)袖卡梅倫擔(dān)任首相，自民黨領(lǐng)袖尼克·克萊格擔(dān)任副首相。英國(guó)由此進(jìn)入保守黨和自民黨聯(lián)合執(zhí)政的時(shí)代。

就政黨的立場(chǎng)和主張來(lái)看，聯(lián)合執(zhí)政的兩黨在外交政策上有同有異，而聯(lián)合政府的外交政策自然也就與此緊密相連。由于在該屆政府中兩黨實(shí)力懸殊，因此力量強(qiáng)大的保守黨將占據(jù)主導(dǎo)地位。但又由于是懸置政府，聯(lián)合政府中的小黨變得舉足輕重，一旦兩黨在任何方面產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧，小黨將退出聯(lián)合政府，政府就失去了議會(huì)下院的多數(shù)支持而不得不解散，21 因此保守黨亦需考慮自民黨的意見(jiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，一方面，英國(guó)的外交政策是兩黨妥協(xié)的產(chǎn)物，其綱領(lǐng)、戰(zhàn)略、政策、決策模式都是兩黨商定的結(jié)果；另一方面，外交政策將更多體現(xiàn)保守黨的主張。