【摘要】全面深化改革是當前一個時期的重要任務，但就農(nóng)村來講，在仍有接近7億農(nóng)村留守人口、其中近3億農(nóng)業(yè)勞動力的情況下，要保障農(nóng)民基本權利，保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定，保留進城失敗農(nóng)民的退路，就要從底線和基本人權角度考慮“三農(nóng)”問題，尤其需要在農(nóng)業(yè)政策上冷靜決策。從當前中國國情來看，城市是中國現(xiàn)代化的發(fā)展極，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器，城市全面深化改革與農(nóng)村保持相對穩(wěn)定是相反相成、相互補充、相互支持的關系。現(xiàn)行農(nóng)村基本制度正是中國過去30年保持了“發(fā)展中的穩(wěn)定”的秘密，也是未來30年中國走出中等收入陷阱的最大制度紅利。

【關鍵詞】三中全會  農(nóng)村  城鄉(xiāng)一體化  改革  農(nóng)業(yè)

【中圖分類號】F321                   【文獻標識碼】A

經(jīng)過30多年的改革，中國已由低收入國家步入中等收入國家行列，在未來20～30年能否走出中等收入陷阱，由中等收入國家順利躋身高收入國家，是當前中國面臨的艱難任務。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）所要解決的問題，就是要清除中國未來20～30年發(fā)展所面臨的體制機制障礙，走出中等收入陷阱，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。

要走出中等收入陷阱，中國必須實行產(chǎn)業(yè)升級和技術創(chuàng)新，當前具有比較優(yōu)勢的中國制造業(yè)亦須繼續(xù)保持其在世界上的優(yōu)勢位置，從而為中國發(fā)展提供持續(xù)的資源支持。改革開放以來，農(nóng)村成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有效緩解和消化了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，中國式小農(nóng)經(jīng)濟構(gòu)成了中國農(nóng)村穩(wěn)定的基礎。未來20～30年，中國農(nóng)業(yè)GDP占比將繼續(xù)下降，但農(nóng)村人口仍將保持一個相當龐大的數(shù)量。農(nóng)村穩(wěn)定與否，事關中國現(xiàn)代化的成敗。因此，未來30年，小農(nóng)經(jīng)濟、中國制造、產(chǎn)業(yè)升級構(gòu)成的“三輪驅(qū)動”將成為中國特色的現(xiàn)代化道路，也是中國可以走出中等收入陷阱的有力保證。從這個意義上看，新中國的發(fā)展大致可以劃分為三個30年：前30年是打基礎，其中最重要的是經(jīng)濟基礎、人的素質(zhì)基礎、基本制度基礎；后30年在前30年的三大基礎上實現(xiàn)強勢經(jīng)濟發(fā)展，并保持了發(fā)展中的穩(wěn)定；未來30年則要依靠前面兩個30年所積累下來的基本制度基礎和經(jīng)濟發(fā)展基礎，繼續(xù)順勢而上，實現(xiàn)超越。

以“三輪驅(qū)動”的中國現(xiàn)代化道路來看《決定》中的涉農(nóng)部分，可以得出一些有意義的結(jié)論。以下分別對《決定》中的涉農(nóng)部分進行討論。

關于“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”

文件解讀。十八屆三中全會《決定》第20條規(guī)定中值得重視的有以下四條：a、堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。b、賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。c、鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。d、鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。對此，筆者解讀如下：

第一條：堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。此條前半句表明，在農(nóng)業(yè)中，家庭經(jīng)營具有基礎性地位。全世界成功的農(nóng)業(yè)大都是以家庭經(jīng)營為基礎的，目前中國還有2.1億農(nóng)戶，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎地位不容質(zhì)疑。此條后半句提出家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營四種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。其中家庭經(jīng)營并不僅指當前2.1億戶小農(nóng)的經(jīng)營，而是包括家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶在內(nèi)的以家庭勞動力為主的所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。就集體經(jīng)營和合作經(jīng)營來講，改革開放以來，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營占比快速下降，當前農(nóng)業(yè)中仍然保留集體經(jīng)營方式的已極為罕見，將來也很難成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式中有地位的方式。合作經(jīng)營是過去幾年國家大力鼓勵推進的經(jīng)營方式，從目前情況來看，雖然農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營數(shù)量已經(jīng)極大，但真正以農(nóng)民為主體的農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量極少，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作社是資本或個人打著合作社的幌子套取國家補助資金。企業(yè)經(jīng)營也是一種人們熟知的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，過去政策文件中提到“公司＋農(nóng)戶”，提到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，其核心都是企業(yè)經(jīng)營。不過，過去的“公司＋農(nóng)戶”、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一般都只是涉及產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)，較少涉及產(chǎn)中環(huán)節(jié)。現(xiàn)在講的企業(yè)經(jīng)營，是指企業(yè)直接到農(nóng)村經(jīng)營種養(yǎng)業(yè)，工商資本在農(nóng)業(yè)中的地位被強化了。

此句中最重要的是“推進”一詞。“推進”四種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，顯然是對當前以2.1億戶農(nóng)戶為主體的小農(nóng)經(jīng)營狀況不滿意，尤其是擔心將來誰來種田，如何解決小農(nóng)戶與大市場對接及小農(nóng)戶與大生產(chǎn)對接的難題。“推進”的含義就是要通過國家政策乃至資金支持，改變當前小農(nóng)經(jīng)營占絕對主導的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。以筆者的判斷，即使國家“推進”，集體經(jīng)營和合作經(jīng)營的發(fā)展空間也不大，經(jīng)營形式的占比不會太大。企業(yè)經(jīng)營可能會有很大積極性，但面對汪洋大海般的小農(nóng)，企業(yè)經(jīng)營的空間也不會太大。不過，企業(yè)可能反過來借此要求國家更多政策、資金扶持。家庭經(jīng)營中，小農(nóng)經(jīng)營仍然將占主導，在國家支持下，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶可能有較大發(fā)展。

第二條：賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此條有兩句，第一句又可分為兩個部分：第一部分“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權能”，這是對過去中央政策的重申；第二部分是“賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”，這是《決定》中新增的內(nèi)容。

是否賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，一直是學界和政策部門爭議的一個要點。一種觀點認為，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，就可能導致農(nóng)民失地，因此不應賦予；另一種觀點認為，只有放開承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，農(nóng)民才能獲得更多的資金支持，從而可以更加有效地獲得進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所急需的資金。

賦予承包經(jīng)營權抵押、擔保權能后涉及兩個方面的問題：第一是從經(jīng)營者來講，經(jīng)營失敗怎么辦？應該說，經(jīng)營失敗就是失去承包地的經(jīng)營權。第二是從抵押擔保方來講，若不能按時收回資金，就要將承包地的經(jīng)營權收回。但問題是，無論是經(jīng)營者失地，還是抵押擔保方收回承包地經(jīng)營權，都會帶來嚴重問題。

若經(jīng)營者是通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營權而形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者（家庭農(nóng)場、集體經(jīng)營、合作社、企業(yè)），這些經(jīng)營者最有通過經(jīng)營權抵押、擔保獲得資金的需求，但如果經(jīng)營失敗，他們的經(jīng)營權流失可能帶來嚴重后果：因為這些經(jīng)營者一般是按年度支付農(nóng)民租金，而獲得的是多年經(jīng)營權。換句話說，流入土地的經(jīng)營者根本就沒有資格將農(nóng)民的承包經(jīng)營權拿去抵押、擔保。

實際上，過去地方一直有承包經(jīng)營權抵押、擔保的地方性政策，卻極少有銀行愿意以農(nóng)民承包地的承包經(jīng)營權作抵押、擔保而放款，其中原因是：農(nóng)地收益太少，地塊零碎，難以經(jīng)營，這樣的抵押、擔保風險太大。從這個意義上講，承包經(jīng)營權抵押、擔保在實踐中可能難以實行。若在政策鼓勵下得以實行，其后果也可能相當糟糕。

此外，賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，是一種對農(nóng)地的新的產(chǎn)權安排，這樣一種產(chǎn)權安排還可能引發(fā)更加嚴重的“反公地悲劇”，導致農(nóng)地難以有效率地經(jīng)營。具體來說，當前中國農(nóng)地經(jīng)營的重要特點是面積狹小，地塊分散，農(nóng)民“人均一畝三分、戶均不過十畝”且分散為七八塊乃至更多的農(nóng)地，經(jīng)營起來極不方便。在這樣一個面積狹小、地塊分散的耕地格局中，進一步進行土地產(chǎn)權創(chuàng)新，包括允許承包經(jīng)營權抵押、擔保，使農(nóng)地產(chǎn)權安排更加復雜，就可能導致農(nóng)地難以有效耕種的嚴重問題，即所謂“反公地悲劇”。在當前具體承包關系保持穩(wěn)定的格局下，在承包者與經(jīng)營者越來越發(fā)生分離的格局下，“反公地悲劇”已經(jīng)相當嚴重，相當不利于農(nóng)地有效率經(jīng)營了。若允許承包經(jīng)營權抵押、擔保，必將使農(nóng)地產(chǎn)權安排進一步復雜化，必有更多農(nóng)地產(chǎn)權主體介入到農(nóng)地利益分享中來，從而使農(nóng)地更難以有效率耕種：整合如此破碎、分散且復雜的農(nóng)地產(chǎn)權將變成不可能完成的任務。

實際上，解決“反公地悲劇”的辦法是有的，即農(nóng)村土地是集體所有，土地是生產(chǎn)資料而非農(nóng)民財產(chǎn)，農(nóng)民作為勞動力，在土地這一基本生產(chǎn)資料上進行勞動，獲得勞動收入。如果農(nóng)民進城打工，不再依靠在土地這一生產(chǎn)資料上的勞動來獲得收入，他們就不應該再占有土地（當然，他們可以從集體經(jīng)營的土地收益中分享土地利益），或者說，當農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)進城務工經(jīng)商時，留下來的土地就應當由仍然在村務農(nóng)的農(nóng)民經(jīng)營，一旦進城農(nóng)民返回農(nóng)村，則又可以有獲得土地進行生產(chǎn)的權利。這樣，農(nóng)村集體土地就總是由仍然留村的集體成員來經(jīng)營，并因此可以按照最方便最有效率的方式經(jīng)營，這樣就不會出現(xiàn)當前全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)的農(nóng)地上越來越嚴重的“反公地悲劇”。

此條第二句“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，這里的入股是指作為股份投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中，而作為股份的含義是利益共享、風險共擔，如果農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營失敗，就要由包括農(nóng)民入股的承包經(jīng)營權來分擔風險與損失。就是說，農(nóng)民承包經(jīng)營權入股后可能不僅無法分享利益，反而還要賠錢。從當前全國進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的實例來看，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營失敗的案例比比皆是，風險極大，但若要由分散的一家一戶的小農(nóng)來賠錢，這種可能性幾乎為零。因此，讓作為農(nóng)民基本保障的土地承包經(jīng)營權入股風險極大的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，務必要慎重。

第三條：鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這一條可以分為相互關聯(lián)的兩句，第一句“鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，其目標是第二句“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。

先來看第一句，承包經(jīng)營權的流入方是“專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)”等所謂新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，尤其要注意的是“鼓勵”和“在公開市場上”兩個關鍵詞。“鼓勵”的意思是國家要對土地流轉(zhuǎn)給予政策和資金支持，“在公開市場上”的意思是，農(nóng)民自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn)不在鼓勵之列，只有公開的、規(guī)范的、簽訂了正式土地流轉(zhuǎn)合同的、有固定土地流轉(zhuǎn)年限的承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)才被鼓勵，即才能得到政策和資金支持。再來看第二句“發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營”，這一句是前一句的目標，即國家支持通過正規(guī)土地流轉(zhuǎn)形成的多種形式的規(guī)模經(jīng)營。此句中不再是適度規(guī)模經(jīng)營，而是未設上限，即凡是規(guī)模經(jīng)營都受到國家的支持。

兩條聯(lián)系起來看，本條款的政策含義大概是，要通過國家支持來形成規(guī)模經(jīng)營，以代替當前中國2.1億戶小農(nóng)分散經(jīng)營，以解決小農(nóng)與大生產(chǎn)和大市場之間的矛盾。具體辦法則是鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上流轉(zhuǎn)，這樣就可能形成與當前中國農(nóng)地承包經(jīng)營權主要是不規(guī)范的、自發(fā)的、口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)所不同的流轉(zhuǎn)形式及其結(jié)果。這一條款顯然是對單家獨戶小規(guī)模的小農(nóng)經(jīng)營不滿意，對農(nóng)民自發(fā)進行的承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不滿意，而要通過國家支持形成規(guī)模經(jīng)營。有了規(guī)模經(jīng)營才有可能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這樣一種認識當然也是建立在當前農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)無效率的判斷上的。

但是，當前正在發(fā)生且占據(jù)主導的農(nóng)民自發(fā)進行的承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，可能并非像一般人所想象的那樣無效率。

具體來講，當前農(nóng)民進城后，其承包耕地可以由留守在家中的老年父母耕種，這樣形成了一個農(nóng)民家庭通過代際分工來獲得“務工收入＋務農(nóng)收入”的收入結(jié)構(gòu)，缺乏在城市務工機會的中老年農(nóng)民（50歲至65歲甚至70歲）因為務農(nóng)而有農(nóng)業(yè)收入，也因為務農(nóng)而可以隨季節(jié)展開自己的生命意義、生活過程與節(jié)奏。中老年人務農(nóng)，精心耕作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率極高，而農(nóng)村消費又低，又有村莊熟人社會的互助合作，這就使一個農(nóng)民家庭可以收入最大化而消費較低，農(nóng)民家庭每年都有節(jié)余，生活充實富足。此外，農(nóng)民還可以將土地低價、非正規(guī)地流轉(zhuǎn)給仍然留村務農(nóng)的農(nóng)戶。據(jù)有關部門調(diào)查所獲數(shù)據(jù)，當前中國承包地的21%已發(fā)生流轉(zhuǎn)。農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)大多是非正規(guī)的，既無固定流轉(zhuǎn)年限，又無正式流轉(zhuǎn)合同，往往是口頭協(xié)議。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是在村莊范圍內(nèi)發(fā)生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的土地流轉(zhuǎn)。村莊是熟人社會，雖然是口頭協(xié)議，協(xié)議卻極有效力，很少因為是口頭協(xié)議而引發(fā)土地流轉(zhuǎn)沖突。因為是自發(fā)、小范圍、非正規(guī)協(xié)議且無固定年限的土地流轉(zhuǎn)，土地租金一般都比較低，甚至不付土地租金的也占到相當比例。由于進城務工經(jīng)商農(nóng)民可以同時請鄰里親朋幫忙照顧仍在家留守的年老父母，有無租金就不重要，且一旦自己進城失敗，返回農(nóng)村可隨時要回承包地耕種。因此，進城農(nóng)民寧愿低租金將土地非正規(guī)地流轉(zhuǎn)給鄰里親朋，也不愿高租金正規(guī)地流轉(zhuǎn)給外來大戶。流入土地的農(nóng)戶，因為只支付較低租金，又有適度規(guī)模經(jīng)營，而可能每年有3～5萬元農(nóng)業(yè)收入，從而有不低于外出務工的收入。他們的經(jīng)濟收入在村莊，社會關系在村莊，他們因此成為農(nóng)村“中堅農(nóng)民”（簡稱“中農(nóng)”）。“中堅農(nóng)民＋留守老人”就形成了當前農(nóng)村穩(wěn)定的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

在這個基本結(jié)構(gòu)中，無論是老人農(nóng)業(yè)，還是中農(nóng)種田，都是精耕細作，糧食畝產(chǎn)一定是高于規(guī)模農(nóng)業(yè)的，這也是2013年中國糧食“十連增”的基礎。對農(nóng)村缺少進城務工機會的中老年農(nóng)民來說，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅是獲取農(nóng)業(yè)收入的需要，而且是就業(yè)，是勞動創(chuàng)造尊嚴的需要。他們的人生不能只在麻將桌上度過。沒有勞動，人生就很空虛，生命就沒有意義。農(nóng)村中總有一些年輕人因為父母太老或子女太小而無法進城務工經(jīng)商，他們通過流入土地而有適度經(jīng)營規(guī)模，從而獲得在農(nóng)村體面生活的經(jīng)濟收入，這些人因此成為農(nóng)村村組干部、村民代表、鄉(xiāng)村治理積極分子、骨干力量。進城失敗的農(nóng)民，包括因為經(jīng)濟和金融危機而失去就業(yè)機會的農(nóng)民，他們隨時可以返回村莊要回承包地，自己種地以度時艱。

總之，當前以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，雖然并非完美無缺，卻大體是不錯的，不僅保持了農(nóng)民家庭的收入，給農(nóng)村中老年人創(chuàng)造了就業(yè)機會，給予不能離開村莊的中青年人以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的機會，方便了進城失敗農(nóng)民順利返鄉(xiāng)，造就了糧食“十連增”，而且真正讓農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

但是，如果外來大戶通過公開市場正規(guī)地流入土地進行規(guī)模經(jīng)營，這種規(guī)模經(jīng)營必須連片，連片經(jīng)營的耕地中一定會有仍然不愿或不能進城而需要留村務農(nóng)的農(nóng)戶所經(jīng)營的土地。這些留村農(nóng)戶與進城農(nóng)戶不一樣，他們對土地經(jīng)營收入很看重，若要流入他們的土地，土地租金必須很高，甚至要高到不低于自己務農(nóng)的土地純收入，一戶索要高租金，必定所有土地高租金，從而使得規(guī)模經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)業(yè)的風險極大。他們必然要求國家更多更高的政策和資金支持，國家因此背上沉重財政負擔。規(guī)模經(jīng)營又使此前農(nóng)民自發(fā)土地流轉(zhuǎn)消失，從而消滅了“中堅農(nóng)民”，又使之前以中老年農(nóng)民為主的老人農(nóng)業(yè)消失，這樣一來，在農(nóng)村中將出現(xiàn)以下格局：

在城市無就業(yè)優(yōu)勢的中老年農(nóng)民將不再有農(nóng)業(yè)就業(yè)機會。一旦離開了農(nóng)業(yè)，這些中老年農(nóng)民就成為吃進城務工經(jīng)商子女白食的消費者。他們就不再有可以通過自己勞動來獲得尊嚴的機會，人生意義因此喪失。中農(nóng)將因為土地高租金而不再可能低價租入土地，因此無法再在農(nóng)村呆下去，被迫到城市謀取機會。進城失敗農(nóng)民將不再可以隨時返回家鄉(xiāng)種田，出現(xiàn)經(jīng)濟金融危機時，農(nóng)村的蓄水池作用將無法發(fā)揮。

以高租金租入土地進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)營者，因為租金高、規(guī)模大，而相應地利潤薄、風險高，就不得不向政府要求政策支持和資金支持。政府為了讓規(guī)模經(jīng)營者不破產(chǎn)，就要為規(guī)模經(jīng)營提供政策性保險，總之是要在此前的農(nóng)業(yè)財政支出以外再背上沉重財政負擔。

因為農(nóng)村人口不可能都轉(zhuǎn)入城市，留守在村、無事可做的老弱病殘將仍然居住在村莊，這樣在村莊中就形成了龐大的“老弱病殘＋經(jīng)營大戶”的結(jié)構(gòu)。這個結(jié)構(gòu)與之前“老人農(nóng)業(yè)＋中農(nóng)”的結(jié)構(gòu)完全不同，這種結(jié)構(gòu)是脫節(jié)且對立的結(jié)構(gòu)，經(jīng)營大戶賺了錢，農(nóng)民眼紅不滿，經(jīng)營大戶是一定希望只要農(nóng)民的地而不要農(nóng)民的人的。這樣一種沖突的結(jié)構(gòu)將帶來巨大治理成本。

更大的問題是，規(guī)模經(jīng)營者很可能虧本，甚至破產(chǎn)。一旦破產(chǎn)，經(jīng)營大戶一走了之，之前按年支付的土地租金無人再付，農(nóng)民可能一起去找支持大戶下鄉(xiāng)的政府，政府就將面對極為棘手的局面。

也就是說，在當前中國還有大量農(nóng)民仍然沒有轉(zhuǎn)移進城，且進城務工經(jīng)商農(nóng)民的大部分也并未能在城市安居的情況下，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)的政策可能造成嚴重后果，結(jié)果是政府出了錢，規(guī)模經(jīng)營虧了本，農(nóng)民不滿意，糧食又減產(chǎn)。

第四條：鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代化種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。這一條有相互關聯(lián)的兩句，其中第一句有兩個要點，一是“適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，二是“鼓勵和引導”。這里要注意，“適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”如何界定，“鼓勵和引導”如何進行。“鼓勵”一般要有政策和資金上的支持，這樣來說，就可能是政府通過政策和資金支持來鼓勵工商資本進入種養(yǎng)業(yè)中，典型是過去幾年出臺的政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場的政策。

“鼓勵和引導”不同于“允許”，如果是“允許工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合現(xiàn)代化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，則可以說這是市場在起決定作用，“鼓勵和引導”則是說，除市場以外，政府也在起重要作用。

在農(nóng)業(yè)GDP相對有限的情況下，工商資本進入農(nóng)業(yè)領域是要分享農(nóng)業(yè)GDP的，比如，政府支持工商資本建萬頭養(yǎng)豬場，經(jīng)過若干年，工商資本終于打敗農(nóng)戶養(yǎng)豬，之前構(gòu)成一般農(nóng)戶重要收入來源的養(yǎng)豬收入因此就不再有。如果是工商資本進入農(nóng)業(yè)領域比小農(nóng)更有效率，那也只應該是“允許”，現(xiàn)在的問題是“鼓勵”，是政府支持資本打敗小農(nóng)來分享本來不多的農(nóng)業(yè)GDP。

再看第二句，“向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式”，通過政府支持的工商資本下鄉(xiāng)，即使形成了現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，這與9億農(nóng)民也并不相關。在當前中國農(nóng)產(chǎn)品總體供給過剩背景下，在農(nóng)產(chǎn)品存在高度替代性的背景下，在農(nóng)產(chǎn)品外貿(mào)依存度極低主要是內(nèi)銷的背景下，政府支持工商資本從事農(nóng)業(yè)，實質(zhì)上是在支持資本分享本來就不多而農(nóng)民人數(shù)卻極多的農(nóng)業(yè)GDP，這沒有道理。

政策辨析。以上對《決定》第20條“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”主要內(nèi)容進行了解讀，下面以此解讀為基礎，討論當前三農(nóng)問題的核心及農(nóng)村政策的方向。

當前中央農(nóng)業(yè)政策中有幾個重要的前提性預設，擇要有：小農(nóng)經(jīng)濟無效率，老人農(nóng)業(yè)養(yǎng)不活中國，誰來種田是問題，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是方向，要素投入是關鍵，總之是要實現(xiàn)以規(guī)模經(jīng)營為基礎的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但是，以上預設可能是有問題的。以下?lián)褚髡弑嫖觯?/p>

第一，農(nóng)業(yè)問題還是農(nóng)民問題。當前中國仍然有接近7億農(nóng)村留守人口，其中勞動力人口近3億，此外，還有2億多進城務工經(jīng)商的農(nóng)民。大多數(shù)進城務工經(jīng)商的農(nóng)民都未能在城市安居，他們的父母、子女都留守農(nóng)村，如果不能獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，他們就還要返回農(nóng)村。因此，除去可以在城市體面安居的進城農(nóng)民，仍然留守農(nóng)村的農(nóng)民及需要依托農(nóng)村、可能返回農(nóng)村的進城農(nóng)民工之和應在9億，這9億農(nóng)民是我們應當關心的首要問題。

雖然務工收入在農(nóng)民收入中的占比越來越大，但至今農(nóng)民收入中仍有大約50%來自農(nóng)業(yè)。不足10%的農(nóng)業(yè)GDP由9億農(nóng)民來分享，人均不多，但對農(nóng)民極其重要。因此，如何將農(nóng)業(yè)GDP留給難以體面進城的農(nóng)民就非常重要。在同等條件下，國家只應支持9億農(nóng)民，要盡可能讓9億小農(nóng)獲取份額不大的農(nóng)業(yè)GDP。

現(xiàn)在國家提出農(nóng)民收入倍增計劃，提出解決三農(nóng)問題的關鍵在于減少農(nóng)民。問題是大量弱勢農(nóng)民即使遷居城里，也無法體面安居。留下少數(shù)農(nóng)民作為農(nóng)場主，在政府扶持下收入倍增，這不能真正解決農(nóng)民問題，甚至可能導致城市貧民窟的出現(xiàn)，使農(nóng)民生活更糟糕，毫無正義性可言。

如果說只是允許資本下鄉(xiāng)，允許規(guī)模經(jīng)營，資本通過有效率地從事農(nóng)業(yè)來分享本來不多的農(nóng)業(yè)GDP還可以考慮的話，那么，鼓勵和推進資本下鄉(xiāng)搞規(guī)模經(jīng)營，通過政策支持和資金扶持資本去打敗小農(nóng)就實在是沒有道理。這種只看到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)表象，而看不到農(nóng)民問題是未來30年中國現(xiàn)代化真正瓶頸的認識實在是太糟糕了。

第二，糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品供給。從農(nóng)產(chǎn)品供給角度來看，當前中國農(nóng)產(chǎn)品大致可以分為兩個部分，一是種植業(yè)，二是養(yǎng)殖業(yè)。就種植業(yè)來講，主要是糧食作物和經(jīng)濟作物，其中糧食種植面積占到全國耕地的70%左右，糧食作物種植面積大，種植技術成熟，產(chǎn)品標準化程度高，耐儲存，國家對糧食實行保護價收購，因此，糧食作物一般不存在與市場對接的問題，其收益也十分穩(wěn)定，既不可能大賺，也很難大賠。除種植糧食以外的大約30%的耕地，主要種植經(jīng)濟作物，包括油料、蔬菜、棉花、瓜果、藥材，經(jīng)濟作物種類繁多，一般不耐儲存，市場供求關系不穩(wěn)定，因此，種植經(jīng)濟作物可能收益很高，也可能嚴重虧損，經(jīng)濟作物的高收益是與其高風險相一致的。

當前中國18億畝耕地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的能力是相當強的。2013年的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村雖然普遍出現(xiàn)了季節(jié)性拋荒，我國卻仍然實現(xiàn)了糧食“十連增”。拋荒是因為勞動力價格上漲，提高復種指數(shù)所需勞動力成本增加，無利可圖。但如果糧價上漲，提高復種指數(shù)成為理性選擇，農(nóng)民就可以很快恢復耕種，生產(chǎn)出更多糧食來。

正是總體上糧食供給充足，當種經(jīng)濟作物收益比較大而風險比較小時，糧田轉(zhuǎn)而種經(jīng)濟作物就是理性選擇。也正因如此，一旦某種經(jīng)濟作物價格較高，便會引致該經(jīng)濟作物的過量種植和過量供給，以致很快即出現(xiàn)供過于求，經(jīng)濟作物價格暴跌。當前中國農(nóng)產(chǎn)品（主要是經(jīng)濟作物）價格的暴漲暴跌，說明農(nóng)產(chǎn)品供給總體是過剩的。如果總體短缺，農(nóng)產(chǎn)品的市場供給不應該是暴漲暴跌，而是不斷上漲。

有人以當前農(nóng)村出現(xiàn)季節(jié)性拋荒來證明，中國農(nóng)村無人種田，誰來養(yǎng)活中國將是大問題，但實際上，在中國糧食“十連增”和農(nóng)產(chǎn)品總體供給過剩的格局下，農(nóng)業(yè)“增產(chǎn)不增收”，讓農(nóng)民理性地進行生產(chǎn)調(diào)整，通過季節(jié)性拋荒來適應農(nóng)產(chǎn)品總的供求形勢，這是正常的市場行為，不值得大驚小怪。至于媒體報道，有些農(nóng)村已經(jīng)十室九空，90%農(nóng)民都離開村莊，只剩下少數(shù)老人留守，以中國之大，有少數(shù)這樣的村莊也很正常，且這樣的村莊往往是人地關系十分緊張、土地貧瘠的高寒山區(qū)，本來就不適合種糧，是應該退耕還林的宜林地區(qū)。這樣的地區(qū)，農(nóng)民離開村莊，然后退耕還林，既保護了生態(tài)，又沒有出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給惡化的問題，并無不妥。

退耕還林也好，季節(jié)性拋荒也罷，當前中國糧食自給率超過90%的現(xiàn)實說明，中國還有巨大的糧食增產(chǎn)能力，中國土地養(yǎng)活中國人民沒有問題。也就是說，當前中國土地已經(jīng)生產(chǎn)出來的糧食就足以養(yǎng)活中國人，而中國土地實際上并沒有完全開足馬力生產(chǎn)糧食，或中國糧食生產(chǎn)能力是遠超出現(xiàn)在糧食實際產(chǎn)量的。在這種情況下，鑒于勞動力價格上漲，國外農(nóng)產(chǎn)品進口到岸價較低，那么，進口一部分外國農(nóng)產(chǎn)品，從而讓中國農(nóng)地通過季節(jié)性拋荒來蓄養(yǎng)地力，節(jié)約水資源，保護農(nóng)業(yè)環(huán)境，以便提高未來農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出能力，這未嘗不是好事。因此，憂慮“誰來種田”是并無必要的。

第三，小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大市場之間存在矛盾？有一種說法是，當前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域出現(xiàn)了嚴重的小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大市場的矛盾，表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品市場價格的暴漲暴跌。這種說法經(jīng)不住推敲。對于70%的種糧農(nóng)戶來說，生產(chǎn)資料和糧食產(chǎn)品都是高度標準化的產(chǎn)品，是一般性商品，生產(chǎn)資料由農(nóng)資市場供給，糧食產(chǎn)品由國家保護價收購，不存在小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大市場之間的矛盾。

小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大市場的矛盾，在經(jīng)濟作物上表現(xiàn)得比較明顯，因為經(jīng)濟作物品種繁多，保鮮性差，無法標準化，如何建立經(jīng)濟作物種植與銷售之間的穩(wěn)定關系的確是個問題。即使如此，若以為只要有了經(jīng)濟作物生產(chǎn)與市場銷售之間的良好對接渠道，種經(jīng)濟作物就可以不擔風險而只有高收益，這顯然是不現(xiàn)實的。因為如果種植經(jīng)濟作物只有高收益而沒有市場風險，那么種糧的農(nóng)田很快就會轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟作物，最終使得經(jīng)濟作物供過于求。高收益必然要與高風險相一致，并最終穩(wěn)定地形成以糧食作物種植收益為中位數(shù)的平均收益率。

當前對農(nóng)產(chǎn)品尤其是經(jīng)濟作物價格暴漲暴跌起推波助瀾作用的，恰恰是政府尤其是地方政府的干預。地方政府往往希望通過推動農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)來獲取農(nóng)作物種植的高收益，這種政府推動必然伴隨供給過剩。當前中國幾乎是完全市場的農(nóng)產(chǎn)品供給雖然有風險，但總體來講，農(nóng)產(chǎn)品供給充足，價格低廉，人民享受到了農(nóng)產(chǎn)品價廉物美的極大好處，實在不應該再指責當前的農(nóng)產(chǎn)品供給。

第四，規(guī)模農(nóng)業(yè)能否產(chǎn)生規(guī)模效益？當前力主推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主張，其認識前提是，只有規(guī)模農(nóng)業(yè)才能產(chǎn)生規(guī)模效益。若從勞動生產(chǎn)率來講，規(guī)模農(nóng)業(yè)由于更適于機械化大生產(chǎn)，而可能有更高的勞動生產(chǎn)率，但考慮目前中國的農(nóng)村人口和勞動力規(guī)模，衡量規(guī)模效益的關鍵指標不應是勞動生產(chǎn)率而應是土地產(chǎn)出率。筆者調(diào)查的幾乎所有地區(qū)，規(guī)模經(jīng)營的單產(chǎn)都遠低于小農(nóng)。原因是，小農(nóng)生產(chǎn)是精耕細作，小農(nóng)可以靈活地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理，而規(guī)模農(nóng)業(yè)卻很難做到靈活精細的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理。換言之，規(guī)模農(nóng)業(yè)不僅土地產(chǎn)出率低，而且排斥勞動，在當前中國還有極大量難以快速轉(zhuǎn)移進城的農(nóng)業(yè)勞動力（以缺少城市就業(yè)競爭力的中老年人為主）的情況下，規(guī)模農(nóng)業(yè)排斥勞動是嚴重的社會問題，必然導致嚴重的社會效益的災難。

當然，這并非是說當前中國小農(nóng)經(jīng)營就沒有問題。當前小農(nóng)生產(chǎn)最大的問題是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合作難以解決，尤其是灌溉、植保、機耕機收方面難以形成合作。對于缺少集體經(jīng)營協(xié)作的單家獨戶農(nóng)民尤其是中老年農(nóng)民來說，小塊分散農(nóng)田的生產(chǎn)難度大，體力消耗大，新技術難采用。如果改善農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)條件，小農(nóng)將會有更高的參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。湖北省孝感市經(jīng)管局曾報告一個典型案例如下：

農(nóng)田設施的改善反而使土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了倒退。陡崗鎮(zhèn)袁湖村3名村干部經(jīng)過多年的努力，流轉(zhuǎn)面積最多的2010年達到800多畝，300多戶。近幾年，市區(qū)兩級新農(nóng)村建設工作隊進駐后，協(xié)助各方爭取國家項目資金400多萬元，大搞農(nóng)田基礎設施建設，全村耕地實現(xiàn)了排灌自如、機耕機收、旱澇保收。條件改善了，很多老人都把田要回去了。近2年要回去的200多戶，500多畝，占他們2010年流轉(zhuǎn)面積的62.5%。老人們要田的理由有3條，一是條件改善了，種田不像過去那樣是重體力活，年紀大也搞得了；二是種田有成就感；三是可以鍛煉身體。盡管合同都沒有到期，3名村干部無可奈何，只有服從群眾的利益，原來購置的機械大多閑置起來了。

在這個案例中，地方政府重點關注了推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行規(guī)模經(jīng)營的困境，卻沒有看到，農(nóng)村中老年農(nóng)民有著極強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性與能力。只要為他們解決了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的基本條件，他們就是中國糧食生產(chǎn)的主力軍。而如前所述，影響當前中國農(nóng)業(yè)效率和基本生產(chǎn)條件的最關鍵原因恰恰是在給農(nóng)民更大土地權利話語下形成的產(chǎn)權整合難題。

第五，中國農(nóng)業(yè)不成功嗎？有一種普遍性的觀點認為，中國農(nóng)業(yè)不成功。改革開放前30年的中國農(nóng)業(yè)不成功，以至于到了改革開放才解決溫飽問題，改革開放以來的農(nóng)業(yè)也不成功，以至于出現(xiàn)了持續(xù)幾十年的嚴重“三農(nóng)”問題。筆者以為這種認識是膚淺的。

改革開放前，中國農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市，在短短20多年時間里即完成了工業(yè)化，建立了完整的國民經(jīng)濟體系，糧食產(chǎn)量也在不到30年時間里增加一倍多（由1952年的1.6億噸增加到1979年的3.3億噸），雖然沒有完全解決溫飽問題，但較新中國成立初期的糧食供給，不僅人均要高很多，而且分配更公平，這樣的農(nóng)業(yè)怎么能說不成功呢？

改革開放以后，中國加入到全球化的世界分工體系中，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長的奇跡?？傮w來講，30年來，中國農(nóng)產(chǎn)品供給可謂物美價廉、品種繁多，極大地滿足了全國人民對農(nóng)產(chǎn)品的需求。在這個過程中，國家?guī)缀鯖]有給農(nóng)民補貼，反而向農(nóng)民收錢，中國糧食自給率一直保持在95%以上。中國以占世界7%的土地養(yǎng)活了世界20%的人口。廉價農(nóng)產(chǎn)品是中國制造具有國際競爭力的關鍵之一，95%的糧食自給率是國家糧食安全的基本保證。有人說，中國農(nóng)業(yè)的以上成功是以數(shù)以億計的勞動力從事農(nóng)業(yè)獲得的，但是反過來看，既然城市不可能在短期內(nèi)讓9億農(nóng)民進城安居，9億農(nóng)民中的中老年農(nóng)民在城市缺少就業(yè)機會，農(nóng)民就需要有來自農(nóng)業(yè)的收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。也就是說，農(nóng)業(yè)不僅提供了廉價農(nóng)產(chǎn)品，而且為留村的近7億農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)收入和就業(yè)機會，為進城失敗農(nóng)民提供了返回村莊的退路。這樣的農(nóng)業(yè)還不成功？

相反，很多人認為日韓的農(nóng)業(yè)很成功，并將所謂日韓經(jīng)驗視作中國學習的榜樣，但從農(nóng)業(yè)角度來看，日韓農(nóng)業(yè)，國家農(nóng)業(yè)補貼極高，農(nóng)民人數(shù)很少，農(nóng)產(chǎn)品價格極其昂貴，且糧食自給率只有百分之三十幾，這樣的農(nóng)業(yè)怎么能算成功？若中國按日韓經(jīng)驗發(fā)展農(nóng)業(yè)，其結(jié)果必定是農(nóng)產(chǎn)品高價，少數(shù)職業(yè)農(nóng)民壟斷農(nóng)產(chǎn)品供給；農(nóng)村多數(shù)農(nóng)民無法從農(nóng)業(yè)中獲得收入和就業(yè)機會，而不得不淪為城市貧民窟成員；國家極大量的農(nóng)業(yè)補貼讓人數(shù)很少的職業(yè)農(nóng)民獲利，而農(nóng)產(chǎn)品高價又使全體中國人民不能再享受廉價農(nóng)產(chǎn)品供給的好處，且因此提高勞動力再生產(chǎn)成本，降低中國制造的國際競爭力。

從這個意義上講，改革開放以來，以家庭承包制為基礎的現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍然具有極大活力，千萬不要貿(mào)然通過國家政策和財政支持來推動資本下鄉(xiāng)進行規(guī)模經(jīng)營。要讓9億小農(nóng)仍然可以從農(nóng)業(yè)中獲取收入與就業(yè)機會，讓農(nóng)民有歸宿和退路。9億農(nóng)民有退路，中華民族才有出路！