二、食品安全信用檔案之功效

(一)形成良性文牘主義，為常規(guī)化治理奠定知識基礎(chǔ)

馬克斯·韋伯指出，現(xiàn)代技術(shù)官僚體系必須依托完備的檔案技術(shù)方可順利運轉(zhuǎn)。⑤這也是法理型社會治理的基本特征。這一論斷同樣適合于我國的食品安全風(fēng)險治理。缺乏完備的信息系統(tǒng)，監(jiān)管機構(gòu)將無法從中總結(jié)和提煉出治理對象行為的一般性規(guī)律，也無法探知后者的行為選擇激勵、對于安全監(jiān)管的規(guī)避策略以及特定執(zhí)法模式引發(fā)的體系化效應(yīng)。概言之，監(jiān)管機構(gòu)既然無法獲得關(guān)于治理對象的持續(xù)信息流，且在既定的財政預(yù)算約束和組織績效目標之下又不能毫無依據(jù)地采取隨機執(zhí)法，那么他們只能訴諸一些雖然能節(jié)省信息成本但是卻粗糙失確的“代表標記”。例如，從一般社會心理和大眾情緒推測，在重大傳統(tǒng)節(jié)日時人們對食品安全期望普遍較高。又如，在重大食品安全事故發(fā)生后，人們對于食品安全危害的風(fēng)險厭惡顯著增強。由此，對于執(zhí)法啟動、執(zhí)法資源配置、執(zhí)法強度選擇、執(zhí)法頻率安排等，監(jiān)管機構(gòu)通常采取模糊決策，從而導(dǎo)致屢遭批評的運動式執(zhí)法。實踐中常見的監(jiān)管形式是：每年諸如春節(jié)、中秋等重要節(jié)日時對食品市場的強化監(jiān)管，或者是重大事故發(fā)生后的全面排查，如三聚氰胺風(fēng)潮后對全國乳品行業(yè)的整頓，⑥抑或是經(jīng)中央電視臺“3·15欄目”曝光后對個案的重點檢查，如雙匯“瘦肉精”事件后河南省政府對生豬的拉網(wǎng)式排查，⑦等等。執(zhí)法資源總是一定的，它只能在不同用途之間進行有限的配置，各種用途彼此具有競爭性特點，用于甲的資源無法同時用于乙，某一特定用途的資源使用有著不可忽略的機會成本。因此，如果在一定時期內(nèi)執(zhí)法機關(guān)的經(jīng)費預(yù)算難以突破，那么當更多的資源投入到運動式執(zhí)法時勢必會削弱針對日常監(jiān)管的一般執(zhí)法，導(dǎo)致在特定時期出現(xiàn)威懾過度，而在更多時候出現(xiàn)威懾不足。

威懾過度與威懾不足，揭示的實質(zhì)是食品安全風(fēng)險監(jiān)管的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)。這極易造成執(zhí)法主體監(jiān)管孱弱的公共形象，并經(jīng)由大眾媒體的傳播效應(yīng)被不斷地放大。事實上，春節(jié)、中秋等重要節(jié)日并不能提供足以準確判斷食品安全違法行為發(fā)生概率的信息量，若干重大食品安全事故并非發(fā)生在節(jié)日期間也恰恰證實了這一點；而重大事故之后的“嚴打”，反而為更多的機會型違法提供了時間信號指引，潛在的違法者只需在這一特定時間段“避避風(fēng)頭”即可有效規(guī)避被查處的命運。模糊、武斷的運動式執(zhí)法決策的癥結(jié)在于執(zhí)法機關(guān)沒有形成關(guān)于治理對象的充分知識體系，與后者存在嚴重的信息不對稱。

筆者認為，要改變以“專項整治”為特征的運動式執(zhí)法，實施法理型的食品安全風(fēng)險控制，需要建立足以體現(xiàn)違法行為一般性規(guī)律的信息系統(tǒng)制度，進行常規(guī)化和穩(wěn)定化的食品安全信息生產(chǎn)，在全社會形成食品安全信息的互通共享機制，以便為法理型治理奠定信息基礎(chǔ)，⑧激勵各方主體據(jù)此做出符合社會理性的高效率決策。其中，建立食品安全信用檔案是一個關(guān)鍵性的制度設(shè)計。

以《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第79條規(guī)定為基礎(chǔ)，食品安全信用檔案的主要內(nèi)容包括生產(chǎn)經(jīng)營者許可證的頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處、行業(yè)協(xié)會評價、新聞輿論監(jiān)督、認證機構(gòu)認證、消費者投訴等。在檔案文本基礎(chǔ)上，食品安全信用檔案將發(fā)揮信用評級、披露、評價、獎懲等復(fù)合性功能。在制度實踐中，食品安全信用檔案由以下文牘組成：生產(chǎn)經(jīng)營許可證復(fù)印件、生產(chǎn)經(jīng)營執(zhí)照復(fù)印件、負責(zé)人(法定代表人)情況、食品安全責(zé)任書和食品安全承諾書、不符合食品安全標準的食品退市情況記錄、質(zhì)檢記錄、市場巡查記錄、消費者投訴及處理情況記錄、信用等級評價記錄、責(zé)令改正通知書和行政處罰決定書等。⑨經(jīng)由上述細致的檔案制作技術(shù)，治理對象一貫的行為態(tài)勢業(yè)已被編碼化為易于從外部觀察的文本，形成信息汲取、分類、定性、編碼、儲存、傳播的制度化載體，從而建立現(xiàn)代技術(shù)官僚體系實施法理型治理而非運動式治理所必需的良性文牘主義。文牘主義之精義在于承載信息的連貫、持續(xù)、統(tǒng)一、穩(wěn)定。它不是一個簡單的行政過程，而是國家意欲改變信息分布狀態(tài)、改變自身信息能力的一種微觀權(quán)力技術(shù)和戰(zhàn)略，是一種法國著名學(xué)者?？滤f的“權(quán)力物理學(xué)”，⑩一種基于信息的“權(quán)力書寫”。這一技術(shù)運作越成功行政機關(guān)對治理對象的信息圖景就越清晰，越便于行政機關(guān)從中抽象出違法者的一般性行為規(guī)律，并成為其可以便利操作的“共有知識”，也越有助于行政機關(guān)科學(xué)推斷治理對象，以實現(xiàn)在充分信息指引下的持續(xù)性監(jiān)控和常規(guī)化治理。

由此可見，常規(guī)化治理是食品安全信用檔案產(chǎn)生的重要制度收益。而常規(guī)化是現(xiàn)代法治形式理性的表現(xiàn)，在執(zhí)法領(lǐng)域意味著查處違法更為準確有效，查處概率可以保持在一個基本恒定的科學(xué)水平上，避免概率呈現(xiàn)忽高忽低的波動，有利于違法者形成穩(wěn)定預(yù)期，削弱基于查處概率運動式變化而導(dǎo)致的機會型違法激勵。雖然在美國學(xué)者貝克爾看來，違法的預(yù)期損失取決于查處概率和懲罰嚴厲程度這兩個變量，(11)但從人們的心理認知看，被查獲的概率更能影響違法者的行為激勵。當人們意識到在執(zhí)法運動高峰過后，違法行為只有很低的概率被查獲時，無論如何嚴厲的懲罰也只有很小的可能性變成現(xiàn)實。此時對于大部分人而言，“重典治亂”也只是具有非常有限的威懾力，自己總可以成為有諸多機會規(guī)避懲罰的“漏網(wǎng)之魚”。只有“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的合理查處概率，加之相匹配的嚴厲程度的懲罰，才能在事前有效打消行為人“聞風(fēng)而動”的違法激勵。從這種意義上講，借助于信息系統(tǒng)的建設(shè)，食品安全信用檔案能夠推動監(jiān)管機構(gòu)由運動式執(zhí)法向常規(guī)化治理轉(zhuǎn)變，進而提升、穩(wěn)定查處概率并增強執(zhí)法威懾力。

(二)對食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成威懾和激勵的雙重效應(yīng)

最優(yōu)化的食品安全治理，不應(yīng)當僅僅依靠監(jiān)管機構(gòu)的懲罰性措施；相反，它應(yīng)該是市場治理和國家管控的有效組合，國家強制與市場自發(fā)力量應(yīng)該相互補充，最大限度地發(fā)揮良性的聯(lián)動效應(yīng)。一個全面的社會秩序控制體系主要由三種控制類型組成：(1)第一方控制者，即行為人自身，主要依靠個人倫理、信念、榮譽等約束自我行為選擇，避免實施違法行為；(2)第二方控制者，主要是人際互動的相對方，他們憑借“以牙還牙、以眼還眼”之類的報應(yīng)性措施威懾、懲罰實施違法行為的對手；(3)第三方控制者，即社會組織、公權(quán)力主體等，其總是以中立之立場作為糾紛的裁決者，通過獨立于訟爭雙方的外部力量對違法行為施以制裁；或者作為社會公意之代表主動查處、懲治違法行為者。社會組織與公權(quán)力主體的區(qū)別在于社會組織主要運用社群規(guī)范、組織規(guī)則來達成秩序控制，而公權(quán)力主體則主要憑借國家強制力來達成秩序控制。(12)同理，食品安全治理在國家職能監(jiān)管之外，同樣應(yīng)當考慮其他類型的控制者的功能角色，考慮以廣大消費者為代表的市場力量，以此激活控制體系的復(fù)合效應(yīng)。

對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，其與社會大都處于一個長期博弈的互動格局。從企業(yè)看，以組織形態(tài)存在是其基本特性，與作為自然人的個體不同，企業(yè)借助法人擬制這一組織技術(shù)突破了生理生命的長度限制，其設(shè)立、存在的原初激勵即是為了與消費者保持重復(fù)交易，獲得長期收入流，避免“一錘子買賣”導(dǎo)致的收入流中斷或終止。因此，如果企業(yè)所作所為的相關(guān)信息迅速傳播而成為市場的“共有知識”，那么任何一個追求收益最大化的企業(yè)組織都會運用各種可行的手段追求良好聲譽——包括安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制、誠實經(jīng)營、品牌建設(shè)、危機公關(guān)，等等。正是從這種意義上講，經(jīng)濟學(xué)家們認為企業(yè)是現(xiàn)代工商社會的主要聲譽載體。(13)即便是小型作坊、個體攤檔類的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，在一個有限的社區(qū)范圍內(nèi)同樣處于一種準長期博弈之中，同樣需要慮及來自聲譽的約束和影響。作坊、攤檔主要服務(wù)于特定社區(qū)或某一特定范圍的社群，輻射半徑有限，更多地在一種“熟人社會”的功能意義上進行市場交易。雖然無法與企業(yè)財力相比，但作坊、攤檔的生產(chǎn)營業(yè)投入對于個體而言都是一筆不菲的創(chuàng)業(yè)投資，沒有誰希望只進行寥寥數(shù)次交易即關(guān)門大吉。社區(qū)/社群是一個交織緊密的群體，作坊、攤檔生產(chǎn)經(jīng)營者有無數(shù)的可能與群體其他成員進行面對面的重復(fù)交易，一旦事關(guān)食品安全的負面信息散播開來，同樣“會導(dǎo)致其交易機會的即時喪失”。(14)

既然長期博弈是抑制潛在違法行為的“希望之淵源”，(15)那么為何食品安全事故屢屢發(fā)生、食品安全治理績效難如人意呢？其實，倘若業(yè)已發(fā)生的違法行為不為人知，沒有形成信息共享機制，或者只是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的“私人信息”，那么除非公權(quán)力主體強制提取信息，或其他社會力量通過內(nèi)部渠道獲知信息并傳播；否則，無論消費者(包括全國市場及局部市場)有多么強烈的激勵來“用腳投票”抵制購買，也無論消費者有多么便利的條件迅速轉(zhuǎn)向另一個賣家，他/她也都會由于信息之蔽“蒙在鼓里”，身為受害者而不自知，自然也就無法對此類違法食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施聲譽制裁。此時，就需要由食品安全信用檔案來扮演填補信息不足的能動制度角色。

從以往消費者獲知食品安全信息的渠道看，通常的模式是直到重大食品安全事故發(fā)生并經(jīng)媒體傳播成為公眾關(guān)注的焦點之后，消費者才有可能據(jù)此識別市場中的不法者并拒絕購買相關(guān)食品。然而，這種重大個案引發(fā)“用腳投票”的市場懲罰是不充分的，無法將懲罰違法者的概率水平保持在穩(wěn)定的合理水平上。因為消費者只能在重大事故發(fā)生之后才會獲得違法生產(chǎn)經(jīng)營者的相關(guān)信息，其既不能在事先獲知未來交易中眾多不特定的生產(chǎn)經(jīng)營者一貫如何行為，也不能根據(jù)自己的購買意愿先行查詢特定交易相對方的聲譽歷史，更遑論及時據(jù)之抵制購買，實現(xiàn)市場懲罰。如此一來，遭遇市場懲罰的只是“東窗事發(fā)”的事故責(zé)任者，而眾多雖有違法行徑但單獨而言未被公共信息聚焦的生產(chǎn)經(jīng)營者則可以便利地“逃之夭夭”，受到懲罰的平均概率大大降低，此時即便是處于長期博弈之下，生產(chǎn)經(jīng)營者也難以有足夠的激勵來追求、保持良好的市場聲譽。由此，聲譽機制對于潛在違法行為的遏制功能只能宣告失靈。與之相較，食品安全信用檔案是一個關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營者的系統(tǒng)性知識建構(gòu)，是一個體系化的信息集合，個中關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營者的情況記載不再是離散、碎片化的報告，而是一個足以體現(xiàn)其行為普遍規(guī)律的動態(tài)全景。凡是被納入檔案的生產(chǎn)經(jīng)營者，其在過去的市場交易中如何行為、誠信與否、口碑優(yōu)劣都有持續(xù)的完整記錄，形成一個節(jié)節(jié)緊扣、環(huán)環(huán)相續(xù)的信息鏈條，可以便利地進行追蹤式檢索查詢，系統(tǒng)性地改變消費者的信息不對稱狀態(tài)，大大降低消費者事先的信息搜索和甄別費用。消費者可以依據(jù)這一完整的信息源及時調(diào)整自己對于相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者及其食品的既有認知，從而作出理性的消費決策。而進入食品安全信用檔案的生產(chǎn)經(jīng)營者，他們的信息被置于公眾目光的審視之下，進入類似于福柯筆下的“全景敞視主義”(16)的被監(jiān)督狀態(tài)。而對于信用檔案中涉及的違法行為、消費者投訴、負面新聞報道，消費者勢必會傾斜性配置注意力并對此類信息產(chǎn)生選擇性的高度敏感。只要有“污點”記錄，無論其是否可能引發(fā)重大食品安全事故，消費者都會是風(fēng)險厭惡型的決策者，都會從過去的行為信息中推斷未來，(17)進而采取預(yù)防式的拒絕購買策略。基于信息均等公開，嚴厲的懲罰風(fēng)險也是均勻分布的。凡是被納入食品安全信用檔案者，皆有大致相同的概率遭遇嚴厲的市場驅(qū)逐，從而在平均水平上大大提高懲罰概率，改變過去因缺乏完整的信息系統(tǒng)、消費者基于系統(tǒng)性的信息不對稱而對大部分“漏網(wǎng)”的違法者威懾不足之弊，也從而使得市場交易的長期博弈格局在充分信息的支持下足以激勵生產(chǎn)經(jīng)營者追求良好聲譽，遏制潛在的違法沖動。

食品安全信用檔案除具有威懾效應(yīng)外還具有顯著的激勵功能。對于生產(chǎn)經(jīng)營者而言，如果沒有清晰的信息指引，消費者將難以借助外部物理特性、購買前檢驗等常規(guī)辦法有效區(qū)分食品安全與否，區(qū)分交易相對方是否值得信賴；誠實、守法的生產(chǎn)經(jīng)營者也很難以準確的食品質(zhì)量信號事先將自己與競爭者區(qū)分開來而只能憑借廣告投放、媒體營銷或者小范圍的口耳相傳來塑造自身的競爭優(yōu)勢。食品安全市場信息的模糊和難以區(qū)分性使得生產(chǎn)經(jīng)營者在“只要不出事故，食品質(zhì)量好壞一個樣”的預(yù)期之下，勢必缺乏充分的激勵，通過優(yōu)質(zhì)安全的食品生產(chǎn)經(jīng)營來投資于良好聲譽建設(shè)，久而久之，有可能在虛假的廣告宣傳效應(yīng)下引起“劣幣驅(qū)逐良幣”的消極后果。

食品安全信用檔案以完整、持續(xù)的信息流克服了這種無效的激勵局面。其中記載的良性信用信息，從許可證獲得、認證機構(gòu)的認可到新聞媒體的褒獎性報道特別是位階較高的信用評級，都是比商業(yè)廣告、企業(yè)公關(guān)運作等更為可靠的信息源，其將成為原本模糊不清的信息市場中的強有力的信號顯示，幫助消費者迅速、便利地將可以信賴的交易相對方識別出來，從而很好地扮演信息分離器的角色。對于消費者而言，這是一個在種類繁多的食品市場上作出理性決策的信號指引。由其強大的信號顯示功能所決定，信用檔案記載的正面信息成為生產(chǎn)經(jīng)營者重要的無形資產(chǎn)，具備品牌意義上的市場價值。特別是對于企業(yè)型的生產(chǎn)經(jīng)營者，信用檔案的信息記載直接與品牌建設(shè)、企業(yè)公共形象相聯(lián)系，成為企業(yè)市場戰(zhàn)略抉擇、創(chuàng)造附加價值必須充分考量的核心變量之一，有助于激勵企業(yè)優(yōu)化品牌建設(shè)模式，改變對于商業(yè)廣告的過度投資，將資源更多地配置到確保消費者食品安全的質(zhì)量控制上來，以安全、優(yōu)質(zhì)的食品產(chǎn)品塑造更為真實可信的市場聲譽。

與此同時，食品安全信用檔案對于執(zhí)法資源配置的導(dǎo)向功能對生產(chǎn)經(jīng)營者追求良好市場聲譽也有顯著的激勵效應(yīng)。按照《食品安全法》第79條的立法論解釋，如果生產(chǎn)經(jīng)營者具有不良信用記錄，那么將增加被監(jiān)督檢查的頻次；如果被認定為信用良好或獲得較高的信用評價等級，那么就會獲得各種形式的宣傳、支持和表彰。從市場戰(zhàn)略看，這種制度褒揚有助于塑造生產(chǎn)經(jīng)營者的正面公共形象，使之獲得由于“好名聲”帶來的價格溢價。(18)這一積極的信息圖景相當于為生產(chǎn)經(jīng)營者頒發(fā)了“社會印章”。從更長遠的意義上講，足以激勵生產(chǎn)經(jīng)營者積極追求良好口碑的食品安全信用檔案是一個局部理性與公共理性相統(tǒng)一、滿足激勵兼容約束——只有當個體選擇社會希望他/她選擇的行動得到的期望價值不小于他/她選擇其他行動時得到的期望價值時，個體才有積極性選擇社會希望的行動(19)——的制度安排。它借助生產(chǎn)經(jīng)營者對附著于良好聲譽之上的市場溢價的商業(yè)利益追求，成就一個有效的誘導(dǎo)機制，促使其主動選擇符合社會整體利益的最優(yōu)行為，為以較低的制度運作成本推動中國市場信用體系建設(shè)做了一次有益的探索。