附表:迄今為止公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)全國性法律法規(guī)和部門規(guī)章

四、實(shí)踐考察：西部通道事件中的公眾參與及風(fēng)險(xiǎn)交流行動(dòng)

如上所述，法條不可能窮盡一切，不完備的實(shí)證法仍為各類行動(dòng)者(政府一民眾一專家)留下了合法(或者并非“不合法”)行動(dòng)的空間。在此空間內(nèi)，行動(dòng)者能夠在個(gè)體利益和意愿的驅(qū)動(dòng)下創(chuàng)造性地解釋和運(yùn)用既定實(shí)在法。更重要的是，實(shí)在法制度框架的“現(xiàn)實(shí)化”實(shí)際上取決于行動(dòng)者相關(guān)實(shí)踐，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的“活法”歸根結(jié)底是由行動(dòng)者在實(shí)踐中創(chuàng)造、發(fā)展或者塑造出來的。正是在這個(gè)意義上，我們可以通過西部通道事件觀察到風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與實(shí)踐如何在法律留白地帶涂上了獨(dú)特的線條和色彩。

(一)居民的“維權(quán)”活動(dòng)

1.較早階段:居民表達(dá)對(duì)污染的擔(dān)憂

2003年8月，深圳市政府公布的深圳側(cè)接線工程方案是一個(gè)下沉暗埋(全封閉)加下沉敞開(半敞開)和高架組合的方案。其中，暗埋路段留有一個(gè)361米的全敞開口，汽車廢氣將從該開口直接排放。西部通道環(huán)評(píng)事件由此發(fā)動(dòng):離開口僅幾十米的桃花園小區(qū)首先行動(dòng)起來，業(yè)主們先后找到規(guī)劃局、西通辦、信訪辦等部門并寫信給市領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)對(duì)噪音和廢氣污染的擔(dān)憂、反對(duì)在小區(qū)附近開口排放廢氣，但未獲得及時(shí)回應(yīng)。

2003年9月23日，桃花園、南粵山莊等社區(qū)的業(yè)主代表向公安局遞交國慶“游行申請(qǐng)”。9月25日，業(yè)主獲知市政府在迎賓館召開西部通道設(shè)計(jì)方案的專家評(píng)審會(huì)，桃花園、荔林社區(qū)的部分業(yè)主不請(qǐng)自到，并向?qū)＜疫f交了意見書。這些舉動(dòng)引起政府有關(guān)部門的重視，隨即(9月26日起)深圳市政府、南山區(qū)政府與開口附近居民進(jìn)行了數(shù)次正式會(huì)談。

2003年11月20日，深圳市政府主動(dòng)邀請(qǐng)居民代表參加“環(huán)境影響報(bào)告書”的公示會(huì)，會(huì)上政府公布了對(duì)工程方案的調(diào)整:原廢氣開口(東開口)西移320米并從361米減為100米長(zhǎng)，同時(shí)在后海北師大附中以東180米處又新開一個(gè)200米的半敞開口直排廢氣(西開口)。不料，原抗議居民仍不滿意，而新開口附近的小區(qū)居民又加入到了抗議人群中。

2.白熱化階段:居民尋求“專家”支持

從2003年12月，兩位居民以退休高級(jí)工程師的身份發(fā)表與環(huán)評(píng)報(bào)告不一致的“自行計(jì)算”結(jié)果開始，居民抗?fàn)庍M(jìn)入了尋找“專家”支持的新階段。

2004年1月13日，環(huán)評(píng)報(bào)告的作者之一親自到小區(qū)和二位“高工”當(dāng)面驗(yàn)算。七個(gè)小時(shí)手工計(jì)算后，確認(rèn)兩位“高工”“計(jì)算無誤”，引起居民強(qiáng)烈反響。雖然環(huán)評(píng)報(bào)告作者之后聲明自己從未確認(rèn)兩位“高工”的環(huán)評(píng)結(jié)論無誤，但未能阻止“環(huán)評(píng)報(bào)告作者也認(rèn)為高工沒算錯(cuò)”的說法廣泛流傳。

2004年5月22日，施、錢二人寫作《請(qǐng)第三方對(duì)西部通道側(cè)接線敞口段污染問題再測(cè)算》一文并提供相資料給清華大學(xué)環(huán)境工程系的兩位“專家”(一位博士后、一位教師)請(qǐng)求復(fù)算。7月7日，清華大學(xué)兩位“專家”給出回復(fù)，對(duì)“高工”的計(jì)算結(jié)果予以認(rèn)可。 [32]居民們對(duì)環(huán)保安全的憂慮繼續(xù)放大，并開始質(zhì)疑環(huán)評(píng)單位技術(shù)人員的專業(yè)能力以及環(huán)評(píng)單位與環(huán)保行政機(jī)關(guān)之間是否存在利益關(guān)系。

(二)地方政府的應(yīng)對(duì)措施評(píng)析

以事后諸葛的眼光來看，當(dāng)西部通道事件已經(jīng)爆發(fā)，也就是說有關(guān)環(huán)評(píng)的爭(zhēng)議已經(jīng)形成并且居民維權(quán)活動(dòng)已經(jīng)開展之后，地方政府對(duì)居民參與行動(dòng)的回應(yīng)中，如下努力最終表明是有助于事件解決的。

1.開放公眾參與

在居民發(fā)動(dòng)維權(quán)活動(dòng)之初，政府反應(yīng)并不迅速，直到居民們正式提交國慶期間游行的申請(qǐng)后才行動(dòng)起來。2003年9月26日，深圳市政府、南山區(qū)政府在南山區(qū)招商街道辦，與兩社區(qū)業(yè)主代表進(jìn)行第一次正式對(duì)話。10月14日，市政府主持的新方案論證會(huì)也有市民代表參加。10月28日，“西通辦”組織包括業(yè)主代表在內(nèi)的代表團(tuán)赴香港考察道路建設(shè)情況，特別是地下通道開口設(shè)置于居民區(qū)附近位置的實(shí)例。11月20日，市政府主動(dòng)邀請(qǐng)?jiān)_口附近居民參加環(huán)境影響報(bào)告書的說明會(huì)，宣布順應(yīng)維權(quán)居民的愿意對(duì)原工程方案做出調(diào)整(即從原開口調(diào)整為東西兩開口)。

然而，第一次對(duì)話會(huì)上，政府官員“要求群眾為了國家建設(shè)利益作出必要犧牲”的說法，激起居民強(qiáng)烈不滿，結(jié)果不僅未能彌和分歧，反而激化了矛盾。會(huì)后，居民聯(lián)合給市領(lǐng)導(dǎo)寫《公開信》，提出“要依法行政，不要輕言犧牲”。10月28日的赴港考察團(tuán)注意到，香港的紅磡海隧道開口離香港理工大學(xué)的教職工宿舍只有50米，這顯然是一條十分有用的信息，但并未產(chǎn)生明顯的勸服效果?？赡艿脑蚴窃谥蟮慕涣髦校剿坪醪]有特別強(qiáng)調(diào)此信息，而參加實(shí)地考察的居民代表人數(shù)畢竟有限。2003年11月20日宣布調(diào)整方案，雖然縮小了原出口，但不得不新增了另一出口，這種挖東墻補(bǔ)西墻的做法，只考慮了盡量減少對(duì)原出口附近居民的影響，卻沒有考慮到因新出口而新增受影響人群的反應(yīng)，不僅未能息事寧人，反而擴(kuò)大了事件的規(guī)模。

可以看出，這一階段地方政府的主要策略是:針對(duì)維權(quán)居民們的實(shí)質(zhì)擔(dān)憂，嘗試包括當(dāng)面交流在內(nèi)的各種方式，努力說服居民側(cè)接線工程是安全無污染的。而為了說服那些擔(dān)心自己可能受影響的居民，地方政府也許并非有意地開放了行政決策過程，并由此開始了解居民的真實(shí)意愿和關(guān)注所在，知道了之前問卷調(diào)查反映出來的對(duì)此工程的高支持率并不能代表這些作為利害關(guān)系人的居民的真實(shí)意愿。政府于11月20日宣布的工程調(diào)整方案，顯然(至少在政府看來)是對(duì)維權(quán)居民意愿的一次妥協(xié)或者讓步。

雖然這一階段政府說服居民以及與居民協(xié)商的努力因?yàn)樘幚聿划?dāng)或考慮不周，未能取得化解矛盾的實(shí)際成效，但不可否認(rèn)的是，開放行政過程，在決策中認(rèn)真對(duì)待利害關(guān)系人在參與中表達(dá)出來的意愿并努力將之體現(xiàn)在決策中，相比之前行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來習(xí)慣的“關(guān)門決策”方式，仍是實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。假如沒有這一步，很難期待西部通道事件最終能夠和平解決。

2.創(chuàng)造性地借助專家論證

在居民發(fā)表“自行計(jì)算”的結(jié)果(即《盲評(píng)環(huán)評(píng)報(bào)告》)后，事件的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)評(píng)報(bào)告結(jié)論的科學(xué)性和可靠性。地方政府對(duì)此的反應(yīng)較為敏捷:迅速組織了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)技術(shù)人員與居民進(jìn)行了面對(duì)面的“專業(yè)”交流。 [33]但是，因?yàn)槌霈F(xiàn)一個(gè)結(jié)論迥異的自行計(jì)算結(jié)果而心存疑慮的居民，很快將對(duì)環(huán)評(píng)單位專業(yè)能力的不信任延伸到了行政機(jī)關(guān)，質(zhì)疑環(huán)保局與環(huán)評(píng)單位存在利益關(guān)系。這不僅僅是因?yàn)榄h(huán)保局是環(huán)評(píng)單位的業(yè)務(wù)主管單位，而且也因?yàn)榄h(huán)保局已經(jīng)審批通過了環(huán)評(píng)報(bào)告，因而很難再將環(huán)評(píng)報(bào)告結(jié)論看成與行政決定無關(guān)的純粹科學(xué)問題。 [34]在這樣的困境下，2004年12月，在國家環(huán)?？偩趾蛷V東省環(huán)保局的幫助下，深圳市環(huán)保局安排組織了環(huán)評(píng)報(bào)告的“專家復(fù)審”:從國家環(huán)評(píng)報(bào)告書評(píng)審委員會(huì)中“隨機(jī)抽取”了大氣、噪聲、環(huán)評(píng)方面的專家共七人組成專家組，專家組經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)踏勘并聽取環(huán)評(píng)單位的匯報(bào)后，對(duì)該報(bào)告書進(jìn)行了審查討論，肯定了項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告。

2005年4月22日，南山區(qū)政府從北大、清華等機(jī)構(gòu)延請(qǐng)到被媒體譽(yù)為“國內(nèi)最為權(quán)威” [35]的環(huán)評(píng)學(xué)者，舉行了“西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題專家釋疑會(huì)”，邀請(qǐng)了沿線居民代表出席。專家們認(rèn)為環(huán)評(píng)報(bào)告符合相關(guān)導(dǎo)則和規(guī)范的要求，環(huán)評(píng)結(jié)論也是可靠的；并且正面解答了有關(guān)兩個(gè)環(huán)評(píng)結(jié)論迥異的疑問:計(jì)算過程正確不等于環(huán)境影響評(píng)估結(jié)論就是可信的，兩位“高工”并沒有遵循國家環(huán)評(píng)技術(shù)規(guī)范(《公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)范》)，使用的公式是錯(cuò)誤的，使用的假設(shè)條件和取值也有問題，所以才造成其評(píng)估結(jié)果與環(huán)評(píng)報(bào)告相差甚遠(yuǎn)。 [36]4月28日，深圳市政府法律顧問室拿出《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》，指出“接線工程的立項(xiàng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及我市各行政主管部門行使的相關(guān)審批權(quán)限、程序等均符合法律規(guī)定”。5月，政府依法對(duì)側(cè)接線工程有關(guān)情況在沿線各個(gè)主要社區(qū)進(jìn)行公示，同時(shí)委托深圳大學(xué)傳播學(xué)院再次進(jìn)行民意調(diào)查。6月，工程開始實(shí)施，西部通道事件塵埃落定。

如前所述，這一專家復(fù)審程序及隨后的答疑會(huì)在法律上并無直接的明文規(guī)定。然而，這不僅是一個(gè)合法且正當(dāng)?shù)倪x擇，并且在當(dāng)時(shí)的情境中還是相當(dāng)明智的選擇。在國家專家?guī)熘幸噪S機(jī)方式抽取專家，這種做法有效地消除了人們對(duì)“專家”業(yè)務(wù)水平和獨(dú)立性的可能疑慮；而這樣的專家經(jīng)過復(fù)審，確認(rèn)了環(huán)評(píng)報(bào)告“評(píng)價(jià)方法和技術(shù)路線正確，符合國家有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的規(guī)范和要求，評(píng)價(jià)結(jié)論可信”， [37]顯然有著很強(qiáng)的說服力。在居民們對(duì)這一專家復(fù)審程序的公正性并無疑義的情況下，這些“專家”支持環(huán)評(píng)報(bào)告的結(jié)論一出，絕大多數(shù)居民的顧慮事實(shí)上就可消除。這對(duì)于其時(shí)如火如荼的居民維權(quán)活動(dòng)來說，起到了釜底抽薪的效果。