目前在土地制度上如何貫徹落實(shí)改革上，還有許多不同聲音，沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，需要進(jìn)一步深入討論。其實(shí)中共十八屆三中全會(huì)《決定》已經(jīng)非常明確地指出：要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。然而有一種觀(guān)點(diǎn)把土地產(chǎn)權(quán)制度與土地配置和利用制度相割裂：在土地利用領(lǐng)域市場(chǎng)不能起決定性作用，土地利用要由規(guī)劃來(lái)決定，市場(chǎng)只能在土地用途管制規(guī)劃確定的范圍內(nèi)起作用。還以美國(guó)的分區(qū)制和日本2009年《農(nóng)地法》禁止農(nóng)地用于建設(shè)項(xiàng)目為例證，說(shuō)這是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的土地用途管制制度。

這種觀(guān)點(diǎn)其實(shí)是不了解美國(guó)的分區(qū)制只是制定各個(gè)類(lèi)型分區(qū)的土地利用規(guī)則，限制將土地用于有損公共利益、他人利益的用途，并不取消土地所有權(quán)和使用權(quán)，并不由分區(qū)規(guī)劃來(lái)確定每塊土地的用途。日本2009年版《農(nóng)地法》只是施行于工業(yè)化已經(jīng)完成、城市化已經(jīng)穩(wěn)定的后工業(yè)社會(huì)，并未行之于1955—1980年土地大量轉(zhuǎn)用、耕地銳減的工業(yè)化高速發(fā)展時(shí)期。

也正是這種思想主導(dǎo)，在《決定》公布之后，有關(guān)部門(mén)沒(méi)有積極致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建，卻一再?gòu)?qiáng)調(diào)加強(qiáng)用途管制、規(guī)劃調(diào)控，而在集體土地入市、轉(zhuǎn)用上設(shè)置障礙，并無(wú)視農(nóng)民工、“蟻?zhàn)?rdquo;、“鼠族”對(duì)廉租廉價(jià)房的強(qiáng)烈需求，立即出臺(tái)取締、強(qiáng)拆小產(chǎn)權(quán)房的政令。

規(guī)劃決定土地用途的制度弊端

回到1998年，當(dāng)時(shí)《土地管理法》為“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，制定了一套土地用途管制制度：取消集體土地的處分權(quán)能，一切土地用途轉(zhuǎn)換都必須經(jīng)過(guò)政府審批；取消集體土地所有人設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)給他人使用；由政府編制規(guī)劃、計(jì)劃來(lái)確定每塊土地的用途，即由政府直接進(jìn)行土地資源配置。這套制度實(shí)行了15年，結(jié)果如何？

實(shí)踐證明：限制農(nóng)民自主依市場(chǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)用土地，禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，參與工業(yè)化城市化建設(shè)，分享工業(yè)化城市化利益，損害了集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)土地利用實(shí)行計(jì)劃配置，管理成本極高；由于規(guī)劃、計(jì)劃確定的用地指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求脫節(jié)，普遍發(fā)生違規(guī)違法用地，政府編制的規(guī)劃計(jì)劃屢遭突破，土地配置效率很低。在規(guī)劃、計(jì)劃控制的國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)上，政府直接干預(yù)土地價(jià)格，賤賣(mài)工業(yè)用地，導(dǎo)致資源誤配，過(guò)多的土地配置于工業(yè)，粗放利用；房地產(chǎn)用地又限量供應(yīng)、招拍掛出讓?zhuān)?yīng)壟斷而需求競(jìng)爭(zhēng)，抬高了地價(jià)、房?jī)r(jià)，使廣大居民買(mǎi)不起、租不起房。取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，封殺農(nóng)村已經(jīng)普遍存在的隱形土地市場(chǎng)，勢(shì)必違憲擴(kuò)大征地范圍，而低價(jià)征地的政策拿走了集體土地的全部開(kāi)發(fā)收益（區(qū)位地租的增值），造成60%失地農(nóng)民貧困化和征地拆遷命案頻發(fā)，構(gòu)成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。低價(jià)征地、高價(jià)出讓使地方政府近十年獲得約7.5萬(wàn)億出讓金收益，促進(jìn)快速的土地城鎮(zhèn)化，同時(shí)也造成對(duì)出讓金收益的依賴(lài)，激勵(lì)政府更多的征地拆遷，更多地占用耕地并制造更多的社會(huì)矛盾。總之，這套由規(guī)劃決定土地用途的制度并未能切實(shí)保護(hù)耕地、提高土地配置和利用效率，還造成資源誤配、土地收益誤配，釀成重大社會(huì)問(wèn)題。

這些問(wèn)題的出現(xiàn)，充分說(shuō)明由規(guī)劃決定土地用途的土地用途管制制度必須盡快改革。

回歸市場(chǎng)配置的道路

有人說(shuō)：土地資源配置上出現(xiàn)這么多弊病是規(guī)劃不科學(xué)、不公開(kāi)、不被社會(huì)認(rèn)可所致。編制一個(gè)科學(xué)的、得到社會(huì)廣泛認(rèn)同的規(guī)劃就可以解決這些問(wèn)題。這是給政府和規(guī)劃師出了個(gè)不解的難題。要知道現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工已如此細(xì)密，不同的產(chǎn)業(yè)有不同的土地需求；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已初步建立，商品生產(chǎn)已基本市場(chǎng)化，因市場(chǎng)導(dǎo)向而起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局變化又如此迅速而且變化多端，有許多不確定性，任何一個(gè)高明的政府和規(guī)劃師都不可能完全掌握這些土地供需變化的信息，編出“科學(xué)”的規(guī)劃來(lái)配置土地用途，達(dá)到優(yōu)化土地資源配置，提高土地配置和利用效率的目的。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的不治之癥，不可能通過(guò)改進(jìn)規(guī)劃來(lái)解決。

唯一出路是回到《決定》指出的道路上來(lái)，改“規(guī)劃決定用途”為“市場(chǎng)決定用途”，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，即建立一個(gè)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成能反映各類(lèi)用地余缺程度的價(jià)格，以?xún)r(jià)格波動(dòng)為導(dǎo)向引導(dǎo)土地在部門(mén)間、企業(yè)間順暢進(jìn)入和流出，達(dá)到土地資源部門(mén)間均衡配置；并按區(qū)位地價(jià)的高低引導(dǎo)企業(yè)配置于其土地價(jià)位適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)，達(dá)到土地利用布局最有效的配置。

由市場(chǎng)來(lái)決定土地用途是否會(huì)出現(xiàn)許多人擔(dān)心的“災(zāi)難性”后果。這災(zāi)難性后果是指農(nóng)民都來(lái)賣(mài)地建房，會(huì)導(dǎo)致耕地大量流失，危及農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全。

在當(dāng)前廉租、廉價(jià)房極度短缺而且對(duì)廉租、廉價(jià)房的需求被現(xiàn)行房地產(chǎn)政策所禁錮的情況下，一旦開(kāi)放建設(shè)用地市場(chǎng)，自然會(huì)有大量集體土地蜂擁入市建房，但是市場(chǎng)自有市場(chǎng)的調(diào)節(jié)規(guī)律，集體土地入市建房的規(guī)模會(huì)受到用地需求和資金的限制。當(dāng)廉租廉價(jià)房的供應(yīng)滿(mǎn)足需求時(shí)，集體土地入市建房的步伐自會(huì)停止下來(lái)。在2007年嚴(yán)格封殺小產(chǎn)權(quán)房政策出臺(tái)以前，深圳市小產(chǎn)權(quán)房占到全市建筑面積的49%，而北京市不過(guò)18%，就因?yàn)閮墒械淖》啃枨蟛煌隆?/p>

有人說(shuō)：住房需求中有很大部分是投資、投機(jī)房的需求，欲壑難填，不可能有滿(mǎn)足需求的時(shí)候。房屋不但是自住的生活資料，而且也是一項(xiàng)很好的保值產(chǎn)品，在住房需求中會(huì)有部分投資房需求。但在房?jī)r(jià)高漲時(shí)，投資、投機(jī)房的需求才會(huì)膨脹起來(lái)。在一個(gè)正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)上，供需均衡、房?jī)r(jià)穩(wěn)定不會(huì)大漲，自然也就抑制了投資、投機(jī)房的需求。何況對(duì)投資、投機(jī)房的需求，還可以用征收耕地占用稅、房地產(chǎn)稅等辦法加以調(diào)節(jié)，不能一看到投資、投機(jī)房需求膨脹，就用禁止集體土地入市的辦法來(lái)抑制。

如何更好地發(fā)揮政府作用

當(dāng)然，市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)配置也有失靈的地方。市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)保持耕地、建設(shè)用地等各類(lèi)用地的均衡配置，需要政府規(guī)劃引導(dǎo)和采用稅收、投資等經(jīng)濟(jì)手段加以調(diào)節(jié)；市場(chǎng)不會(huì)提供公共品用地，需要政府征地來(lái)提供；市場(chǎng)不會(huì)處理外部性問(wèn)題，包括環(huán)境問(wèn)題，需要政府進(jìn)行土地用途規(guī)制（管制），防治土地利用造成負(fù)外部性，損害公共利益和他人利益。《決定》說(shuō)更好發(fā)揮政府作用，是要把政府的管理、管制用在保持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，培育市場(chǎng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈上，而不是以政府規(guī)劃和用途管制替代市場(chǎng)，直接規(guī)定全部土地的用途，管制到市場(chǎng)對(duì)土地資源配置起不了作用的地步。

集體土地入市、農(nóng)地轉(zhuǎn)用需要符合規(guī)劃和用途管制，但絕不應(yīng)當(dāng)是符合現(xiàn)行指標(biāo)控制式的規(guī)劃和規(guī)劃決定用途的土地用途管制制度。在現(xiàn)行指標(biāo)控制式的規(guī)劃和規(guī)劃決定用途的土地用途管制制度之下，根本沒(méi)有市場(chǎng)配置的空間。這是需要改革的對(duì)象，不是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的制度安排。

（作者為中國(guó)老科協(xié)國(guó)土資源分會(huì)土地與環(huán)境專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任）