國(guó)家立法在國(guó)家法治化進(jìn)程中的作用是基礎(chǔ)性的，一般指的是具有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定的憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章、自治條例和單行條例等。在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨在法律制定、國(guó)家和社會(huì)事務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位已為憲法確定，是法定的。因此，不能忽視中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則和工作規(guī)則來(lái)談中國(guó)的法治工作。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，雖然黨內(nèi)規(guī)范性文件的直接效力僅適用于黨內(nèi)，但對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活具有重要的指導(dǎo)作用，因此，一些學(xué)者建議將符合一定形式要件、具有一定作用的黨內(nèi)規(guī)范性文件稱為黨內(nèi)法規(guī)。這被中央所采納。1990年7月31日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，明確把中國(guó)共產(chǎn)黨制定的一些章程和文件稱為黨內(nèi)法規(guī)。自此，在憲法的框架內(nèi)，中國(guó)共產(chǎn)黨拉開(kāi)了黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)范化的序幕。2013年5月27日，中共中央發(fā)布了替代性的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和與之相關(guān)的程序性法規(guī)——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備密規(guī)定》，為了使黨內(nèi)法規(guī)的制定系統(tǒng)化、科學(xué)化和合理化，2013年11月27日，發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。

雖然黨內(nèi)法規(guī)制定重點(diǎn)在于對(duì)公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家的立法重點(diǎn)也在管理公共事務(wù)，但是兩者的角色和定位是不同的。黨內(nèi)法規(guī)的直接約束力僅限于黨的組織、黨員行為、黨的建設(shè)、黨的運(yùn)行、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的紀(jì)律等方面，直接約束對(duì)象僅是黨員和黨的機(jī)構(gòu)，與國(guó)家法律不同，不直接給國(guó)家、社會(huì)和非黨員的公民施加義務(wù)。而且黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)也不是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)直接實(shí)現(xiàn)的，而是在中國(guó)法治的框架下，通過(guò)法律所認(rèn)可的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，如做出立法建議、人事建議等，來(lái)間接實(shí)現(xiàn)的。因此擔(dān)心允許黨內(nèi)制定法規(guī)會(huì)導(dǎo)致黨政不分、黨國(guó)不分是多余的。相反地，黨內(nèi)法規(guī)越齊全，規(guī)定越具體，它對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，就越規(guī)范，就越符合黨在中國(guó)法治框架內(nèi)活動(dòng)的要求。如果超越黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定違規(guī)行使公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不僅國(guó)家的法治框架難以包容，恐怕黨內(nèi)法規(guī)也不會(huì)答應(yīng)。

目前，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多，涵蓋面廣泛，中國(guó)特色的執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)基本形成。從實(shí)效來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范化、提升黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)能力、轉(zhuǎn)變黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作作風(fēng)及社會(huì)的風(fēng)氣等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)的稱謂、黨內(nèi)法規(guī)的事實(shí)存在和事實(shí)作用不僅得到黨內(nèi)認(rèn)可，并已得到法學(xué)界的尊重。但由于擔(dān)心社會(huì)產(chǎn)生誤解，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)會(huì)替代或者沖擊國(guó)家立法，目前執(zhí)政黨僅使用“黨內(nèi)法規(guī)制定”而不是“黨內(nèi)立法”的措辭，可見(jiàn)非常謹(jǐn)慎。

雖然黨內(nèi)法規(guī)制定和國(guó)家立法在主體、范圍、對(duì)象、重點(diǎn)和方法上有區(qū)別，但是由于黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)開(kāi)展工作，兩者的規(guī)定主體對(duì)象或者事項(xiàng)有的時(shí)候是銜接的，有的時(shí)候是重合的。如對(duì)黨員公職人員的管理，因?yàn)樯矸莞?jìng)合，兩者都有管理權(quán)，因此不能排除兩者互助甚至聯(lián)合起來(lái)制定規(guī)范性文件的可能。

互助起來(lái)制定規(guī)范性文件是指黨內(nèi)法規(guī)或者國(guó)家立法在制定時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)方的地位和作用，如黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)調(diào)國(guó)家法律的普適地位和作用，國(guó)家法律強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。具體的例子有，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》強(qiáng)調(diào)國(guó)家憲法的根本大法作用；憲法宣告中國(guó)共產(chǎn)黨的事實(shí)領(lǐng)導(dǎo)地位，規(guī)定要堅(jiān)持社會(huì)主義制度。但是由于受制于各自的角色，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)和國(guó)家立法機(jī)關(guān)難以為對(duì)方規(guī)范的對(duì)象施加責(zé)任，因此互助起來(lái)立法作用有限。在此背景下，為了高效地解決政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)問(wèn)題，強(qiáng)化黨和政府的責(zé)任，在這些銜接或者重合的領(lǐng)域，適度的黨政聯(lián)合立法的方式受到重視。

迄今為止，中共中央和國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了數(shù)量眾多的文件，內(nèi)容涉及機(jī)構(gòu)建設(shè)與管理、黨政人員管理、反對(duì)腐敗、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全、教育發(fā)展、衛(wèi)生發(fā)展、水利發(fā)展、發(fā)展改革等方面。如1997年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》；1999年，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》；2011年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》；2013年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，等等。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，條例和規(guī)定屬于黨內(nèi)法規(guī)，但是決定不屬于黨內(nèi)法規(guī)。參照法理邏輯，它們屬于重要領(lǐng)域的法規(guī)性規(guī)范性文件，其制定也應(yīng)納入廣義的黨內(nèi)法規(guī)制定范疇。上述規(guī)范性文件既適用于黨內(nèi)活動(dòng)，也適用于國(guó)家活動(dòng)，并為國(guó)家和地方立法的立、改、廢奠定了基礎(chǔ)。事實(shí)證明，適度的黨政聯(lián)合立法可以最迅速和最有效地推進(jìn)國(guó)家和社會(huì)改革、治理中出現(xiàn)的問(wèn)題。

適度的黨政聯(lián)合立法的基礎(chǔ)，一是現(xiàn)實(shí)存在兩者共同關(guān)心的問(wèn)題，二是現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題與兩者的職能都有關(guān)，三是兩者聯(lián)合立法能夠更有效地解決問(wèn)題。如目前，我國(guó)面臨很突出的公共安全問(wèn)題，主要包括安全生產(chǎn)問(wèn)題、消防安全問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、生態(tài)破壞問(wèn)題、食品安全、藥品安全等問(wèn)題。這些最基本的民生問(wèn)題不僅涉及當(dāng)代人的生存和發(fā)展，還涉及后代人的生存和發(fā)展，社會(huì)極為關(guān)心。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，政府有責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)政府的執(zhí)政黨也有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此需要黨和政府共同挑起民生這一重?fù)?dān)。為此，需要建立黨政聯(lián)合立法制度，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，督促地方黨委履行好執(zhí)政責(zé)任，力使地方政府履行好監(jiān)管責(zé)任。

目前，雖然國(guó)家在這些領(lǐng)域加強(qiáng)了立法，數(shù)量不少，也在政府內(nèi)部成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或者協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如國(guó)務(wù)院成立了食品安全委員會(huì)及其辦公室，但是作用有限，不僅社會(huì)不滿意，政府官員也有不滿。如2014年1月8日，監(jiān)察部就5起危害食品安全責(zé)任追究典型案例發(fā)出通報(bào)，要求各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，督促地方政府和相關(guān)部門認(rèn)真履行食品安全監(jiān)管職責(zé)，但是，這5起案件無(wú)一涉及黨委的責(zé)任。因此，需要中央和地方加強(qiáng)黨政同責(zé)的聯(lián)合立法，突出黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和不發(fā)揮作用的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，使黨委的權(quán)力和責(zé)任相匹配。由于黨有執(zhí)政和負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，政府也有監(jiān)管和負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，提黨政同責(zé)立法不等于黨政不分，也不是說(shuō)兩者的監(jiān)管對(duì)象、內(nèi)容和方式完全一樣，而是指在民生領(lǐng)域，兩者都應(yīng)基于各自的角色，共同做好工作。

在公共安全領(lǐng)域，按照中央的要求，一些地方黨委和政府開(kāi)始探索和試行黨政同責(zé)的聯(lián)合立法。如在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，針對(duì)2013年重特大安全生產(chǎn)事故多發(fā)的實(shí)際，習(xí)近平總書(shū)記提出，管行業(yè)必須管安全，管業(yè)務(wù)必須管安全，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，從頂層設(shè)計(jì)上提出黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和齊抓共管的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)構(gòu)架，該要求得到了地方黨政聯(lián)合立法響應(yīng)。

盡管食品藥品安全、環(huán)境安全、安全生產(chǎn)等問(wèn)題的內(nèi)容不太一樣，但公共安全領(lǐng)域的黨政同責(zé)立法都有趨同的地方，如：黨委的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本地區(qū)的公共安全保障工作負(fù)總責(zé)，并與政府的負(fù)責(zé)人同為安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人；黨委常委會(huì)每年至少研究公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯(lián)系公共安全保障工作；把公共安全保障工作納入各級(jí)黨委和黨委成員年度綜合考核的重要內(nèi)容，把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)；要求建立健全黨政一把手親自督辦制度，等等。

強(qiáng)調(diào)民生領(lǐng)域的黨政同責(zé)立法，可以進(jìn)一步強(qiáng)化中國(guó)共產(chǎn)黨的負(fù)責(zé)意識(shí)，鞏固其負(fù)責(zé)基礎(chǔ)，提升其負(fù)責(zé)能力，中國(guó)特色社會(huì)主義法治和中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的優(yōu)越性也因此可得到更大程度的彰顯。