2014年3月5日上午，中國國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會上做了他的第一份政府工作報告，再次提及"城鎮(zhèn)化"，他使用了"推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化"這一說法。什么是新型城鎮(zhèn)化？早先新華網的一篇報道提及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經修改完畢并上報，預計將很快會發(fā)布，報道引述分析稱"新型城鎮(zhèn)化建設將堅持以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮(zhèn)化質量和水平"。

李克強談及的"新型城鎮(zhèn)化"與中國之前的城鎮(zhèn)化過程相比較，有一個最為明顯的變化，即"土地的城鎮(zhèn)化"轉到了"人的城鎮(zhèn)化"。這是一個方向性的變革，這一改革能否成功，還有待一系列配套改革的推行。

2009年以來，關心這個領域的學者已就方方面面的問題有過爭論。經濟學家黃亞生教授和我最近編著了一個集子《真實的中國：中國模式與城市化變革的反思》，輯選了圍繞城鎮(zhèn)化爭議而展開的論述。我們認為，"新型城鎮(zhèn)化"雖然是一個新的變化和新的提法，但都蘊涵著老問題。

目前最關鍵的問題的確是"人的城鎮(zhèn)化"，其他一切問題可以說都是因此而起的。在《真實的中國》一書中，我們大致解釋了"人要入城去"需要解決的幾個重要問題。一是大城市與小城鎮(zhèn)的矛盾；二是城鄉(xiāng)不公；三是外來者與城里人的矛盾。

第一個問題：人是到大城市去，還是就地城鎮(zhèn)化。換句話說，城鎮(zhèn)化到底是要以發(fā)展大城市為主還是建設小城鎮(zhèn)為主？中國共產黨的十八屆三中全會提及要"嚴格控制特大城市人口規(guī)模"。不過根據(jù)國際經驗，對比其他國家內排名前幾位的特大城市的人口密度，就會發(fā)現(xiàn)北京、上海、廣東都還有很大的吸納人口的空間。所以不存在現(xiàn)階段嚴格控制大城市人口規(guī)模的問題，需要協(xié)調的是外來者與城里人之間的沖突問題。同時，大城市會有溢出效應，能帶動周邊城市的發(fā)展。而不管是就地城鎮(zhèn)化還是"社會主義新農村建設"，都可能面臨淪為形象工程或者所謂"鬼城"的困擾，基礎設施建設以及住房的利用率遠沒有大城市來得高。

當然這并不意味著要阻止自發(fā)成長起來的城鎮(zhèn)。從總體上來看，盡管城鎮(zhèn)化已經有了很大的發(fā)展，例如其中最為人津津樂道的莫過于"城鎮(zhèn)化率過半百"，即2012年國家統(tǒng)計局公報稱2011 年末中國大陸城鎮(zhèn)人口占比首次超過50%，達到51.3%。但《真實的中國》一書認為這是一個數(shù)字繁榮，其中有很大的水分。在書中，我們討論了不同統(tǒng)計口徑造成的這種數(shù)字繁榮。產生水分有三個原因，一是將"城鎮(zhèn)化"當成城市化，但中國的很多鎮(zhèn)其實就是改了個名字，行政級別上調整了一下，城鎮(zhèn)實際上并沒有城市所有的福利；二是將農民工當成城里人，其實外來務工者并不享受城市福利；三是以常住人口代替戶籍人口，不顧兩者享有的公共服務區(qū)別，造成人為的數(shù)字繁榮。如果按照劍橋大學三一學院經濟學教授文貫中的測算，中國的城鎮(zhèn)化率約在36%，即城鎮(zhèn)戶籍人口占總人口的比例，其中扣除了農民工群體。從這個角度看，不管是大城市還是小城鎮(zhèn)都需要大力發(fā)展。

第二個要面對的問題是城鄉(xiāng)不公。城鄉(xiāng)土地不同所有制和不同價格造成了巨大差異?！墩鎸嵉闹袊芬粫杏卸嗥恼律婕稗r村土地集體所有制造成的問題。一方面，如果農村土地僅僅用于農作，盡管也可能因為種植經濟作物等增加收入，但是與變更農地用途獲得的巨大收益比起來就顯得小很多，所以限制農地用途不利于農民增收，也無助于解決城鄉(xiāng)不公問題。

另一方面，在城鎮(zhèn)化進程中，由于農村集體用地無法直接參與市場流轉，必須先更改土地用途才能入市。而目前入市的唯一辦法就是農村土地被政府征用轉換成城市土地，然后進入市場交易。這樣一來，農村土地的所有制也就從集體所有變成了國家所有，而農民往往被排除在這個土地制度轉換的過程中，利益得不到有效代表，即便得到補償也往往份額較少。城鎮(zhèn)化本意在提高失地農民的待遇，但卻有可能使失地農民的境遇變差。更嚴重的是，由于得不到公正的補償，經常造成大規(guī)模的群體性事件。這同樣無助于解決城鄉(xiāng)不公，也不利于城鎮(zhèn)化進程。

第三個問題涉及到外來者與城里人之間的矛盾，這個矛盾主要是由中國現(xiàn)行的戶籍制度造成的。戶籍制度也與前兩個問題相關。我們在書中討論了中國現(xiàn)行的戶籍制度對勞動力的流轉產生了巨大的限制，這一方面減緩了城鎮(zhèn)化的進程，由于戶籍制度的限制，使得大量農民在融入城市的過程中遭遇困難。另一方面也使得城鎮(zhèn)化過程中對外來務工者造成大規(guī)模的公共服務歧視?，F(xiàn)行戶籍制度將外來者排除在城市福利體系之外，這種歧視的惡果可能還被低估了。除了顯性的制約城市發(fā)展、造成待遇不公外，還制約了內需，造成社會矛盾，對長期經濟增長也是一種損害。如果不進一步改革戶籍制度，不僅無助于啟動內需，而且可能會激化社會矛盾。

3月5日李克強的政府工作報告中重點提及了"三個1億人"問題，即"促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化"。這其中就蘊涵了戶籍制度改革問題。2013年底中共十八屆三中全會就提出："加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。"即便是根據(jù)最保守的估計，目前也有超過1億的農村戶籍的人口已經在城鎮(zhèn)工作生活居住，但絕大部分未能獲得城鎮(zhèn)戶籍。不管是按照中國的憲法，還是按照已經在城里的工作生活的農民實實在在繳納的稅款，他們都應當享受與城市居民同等的城市福利。目前公安部預計到2020年會形成新型的戶籍制度，盡管實質意義并不明確，但我們希望這背后的潛臺詞是全面實現(xiàn)自由遷移。

《真實的中國》的最后部分還提供了部分地方城鎮(zhèn)化的實踐經驗，我們認為這些地方實踐與中國改革的歷史一脈相承。這一來得益于中國地方大，有足夠的空間來容忍失敗。二來也在一定程度上實現(xiàn)了"以空間換時間"，以空間上的彈性換取時間上的緊迫性。一項改革的緊迫性，往往會因為一個地方有所突破，就減少了民眾對政府施加的壓力，從而使得政府具有了一定的改革正當性。充分鼓勵地方實踐，吸收好的經驗，鼓勵地方之間的相互學習，這也是未來中國城鎮(zhèn)化的可行途徑。

（作者為專欄作家，上海金融與法律研究院研究員）