【摘要】 回顧過去30余年， 中國的改革開放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過程。在分權(quán)的過程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色?，F(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭對我國持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長起到了巨大的推動作用，但同時(shí)也帶來了粗放型增長必然伴隨的諸多問題，如經(jīng)濟(jì)波動加劇、資源浪費(fèi)、公共品供給不足等。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個(gè)創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競爭模式的創(chuàng)新。要激勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，就必須建立創(chuàng)新導(dǎo)向的治理機(jī)制，這包括合理分權(quán)、地方政府良性競爭以及功能型跨區(qū)機(jī)構(gòu)的建立和完善等。

【關(guān)鍵詞】地方政府競爭  分權(quán)  漸進(jìn)式改革  地方治理  轉(zhuǎn)變

【中圖分類號】F812.2                【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來地方政府在我國經(jīng)濟(jì)增長中起著重要作用

我國近30余年取得了令人矚目的持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長，被譽(yù)為經(jīng)濟(jì)增長的奇跡?，F(xiàn)有的圍繞經(jīng)濟(jì)增長核算的經(jīng)驗(yàn)研究表明，資本對增長率的貢獻(xiàn)最大，如鄒至莊（2006）的計(jì)算結(jié)果表明，1978～1998年間中國GDP的指數(shù)化增長率為0.093，其中資本的貢獻(xiàn)占62.9％，勞動力的貢獻(xiàn)占10.6％，代表技術(shù)進(jìn)步的全要素生產(chǎn)率（TEP）的貢獻(xiàn)占28.9％。相比之下，一些同樣具有經(jīng)濟(jì)起飛特征的經(jīng)濟(jì)體則體現(xiàn)為要素貢獻(xiàn)均勻化，甚至出現(xiàn)全要素生產(chǎn)率貢獻(xiàn)較高的情形，比如日本1960～1995年間GDP增長率平均為0.0566，其中資本的貢獻(xiàn)占31%，勞動的貢獻(xiàn)占22%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占47%；我國臺灣地區(qū)1966～1990年間GDP增長率平均為0.094，其中資本的貢獻(xiàn)占34%，勞動的貢獻(xiàn)占39%，全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)占28%（巴羅、馬丁，2010）。如果說日本經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期技術(shù)進(jìn)步起到了關(guān)鍵作用，缺乏可比性。那么在技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)度類似的情況下，為何中國大陸和臺灣地區(qū)相比，資本的貢獻(xiàn)占比要高很多？或者說，大陸以勞動密集型企業(yè)為主（被稱為“世界工廠”），為何勞動的貢獻(xiàn)占比反而很低？

很顯然，我們不能僅僅用增長模式不同來解釋這種要素貢獻(xiàn)的差異。增長核算的研究僅僅揭示了增長的表象，并沒有深入揭示其本質(zhì)。我們真正需要回答的是，過去30多年資本貢獻(xiàn)最大的原因在哪？和這個(gè)問題相關(guān)的另一個(gè)深層次問題是，假設(shè)導(dǎo)致資本貢獻(xiàn)最大的原因在于粗放型的增長模式，那么為什么我國會一直延續(xù)這種模式？究其根本原因，在于我國并不是真正意義上的基于市場導(dǎo)向的分散化經(jīng)濟(jì)，而是一種政府控制和主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)，在這樣一種經(jīng)濟(jì)體中，資本存量在很大程度上就不取決于市場力量，而是更多地取決于政府行為。政府通過經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)節(jié)和影響微觀經(jīng)濟(jì)組織的資本供求決策，同時(shí)通過直接投資以及調(diào)控國有企業(yè)投資來實(shí)現(xiàn)資本的快速積累，這兩方面都對總體經(jīng)濟(jì)的資本積累起到?jīng)Q定性的影響，從而最終決定了經(jīng)濟(jì)增長模式和經(jīng)濟(jì)增長率本身。

不過，對眾多發(fā)展中國家和地區(qū)而言，政府普遍采取趕超策略，其核心就是通過政府投資或者政府產(chǎn)業(yè)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)投資，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛。因此，在這類經(jīng)濟(jì)體中，就政府對經(jīng)濟(jì)增長的影響而言，都是巨大的。那么，為什么日本以及我國臺灣比較均勻地依賴各種生產(chǎn)要素，而中國大陸主要依賴資本？要理解這一點(diǎn)，不得不回到財(cái)政分權(quán)這個(gè)關(guān)鍵問題上來。改革開放以來，由于我國采取了不同形式的財(cái)政分權(quán)，促使地方政府作用日益上升，地方政府承擔(dān)了主要的支出功能，因而對經(jīng)濟(jì)增長的影響要更為深遠(yuǎn)。正是地方政府的這一特定經(jīng)濟(jì)功能，才使得經(jīng)濟(jì)增長展現(xiàn)出非常不同的性質(zhì)。

回顧過去30余年，中國大陸的改革開放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過程。一方面，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵤┏邪疲⒁胧袌鰴C(jī)制，使得政府逐步退出競爭性領(lǐng)域；另一方面，在層級政府內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，上級政府向下級政府放權(quán)，于是在層級政府之間，建立了類似政府和企業(yè)、農(nóng)戶的承包關(guān)系（周黎安，2004），這意味著層級政府內(nèi)部有了一定程度的市場化，地方擁有了一定程度上的事實(shí)上的自由裁量權(quán)。政府向社會分權(quán)以及層級政府內(nèi)部分權(quán)的最終結(jié)果是，居民、企業(yè)和地方政府作為資源配置的主體直接參與到經(jīng)濟(jì)決策活動當(dāng)中，并通過市場機(jī)制進(jìn)行自愿交易，從而實(shí)現(xiàn)了激勵(lì)兼容。這正是我國改革開放以后經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的源泉。

在分權(quán)的過程當(dāng)中，地方政府扮演了關(guān)鍵的角色。這是因?yàn)闈u進(jìn)式改革的本質(zhì)在于給定一個(gè)基本的改革路線和框架，由地方自主決定具體改革形式和改革速度。而層級政府內(nèi)部的分權(quán)使得地方獲得了一定程度的自由裁量權(quán)，地方政府可以像一個(gè)企業(yè)一樣進(jìn)行決策和運(yùn)營。無論是早期采取的各種“財(cái)政包干”制度，還是1994年開始實(shí)施的分稅制，都激勵(lì)地方追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡?，這在客觀上促進(jìn)了地方政府對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)介入的深度。這種介入不再是僅僅局限于調(diào)控者的角色，而是直接參與其中，類似于企業(yè)行事，譬如組織當(dāng)?shù)氐馁Y產(chǎn)整合和重組、興辦企業(yè)、直接投資或招商引資來拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，等等。而所有這些都和資本積累有關(guān)。究其原因，在于層級政府間實(shí)行財(cái)政分權(quán)以后，市場化機(jī)制使得地方政府的利益和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展直接掛鉤，促使地方政府把追求經(jīng)濟(jì)利益放在首位，這就是當(dāng)下被廣為詬病的“GDP主義”。同時(shí)，官員任期的時(shí)限，以及上級政府對下級政府采取相對績效考核（Li和Zhou，2005；周黎安，2007），激勵(lì)地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，而只有快速資本積累才能滿足地方政府的這一目標(biāo)。因此，對地方政府而言，直接投資和招商引資就是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的首選策略，這是導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)增長一直受粗放型模式困擾的關(guān)鍵所在。

圖1展示了改革開放以來地方政府的角色演變。我們用地方財(cái)政本級支出占總財(cái)政支出的比重來說明地方政府的作用，這一指標(biāo)也可以用以度量支出角度的財(cái)政分權(quán)的程度?？梢钥闯觯椭С鲆暯嵌?，我國的財(cái)政分權(quán)程度較高，從1985年開始，該比例就開始超過60%，到2009年，該比例超過了80%。這意味著中央本級支出到2009年才占不到總支出的20%。相比之下，Dziobek等人（2011）依據(jù)IMF有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算顯示，就樣本國家和地區(qū)來說，2008年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的中央政府（或者聯(lián)邦政府）支出占總政府支出的比重平均為72%，而發(fā)展中國家和地區(qū)以及新興經(jīng)濟(jì)體該比重平均為83%。盡管統(tǒng)計(jì)口徑上存在一定差異，但這些數(shù)據(jù)比較至少說明，我國財(cái)政分權(quán)的程度從支出視角看是比較高的，這也意味著地方政府的自主權(quán)非常大。從理論上說，財(cái)政支出相當(dāng)于公共品和準(zhǔn)公共品支出，與資本積累和投資并不存在必然的關(guān)聯(lián)。但由于財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，使得財(cái)政支出發(fā)生了對經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的偏向，社會性支出被弱化（傅勇、張晏，2007）。因而，高財(cái)政分權(quán)必然意味著地方政府對投資和資本積累的高貢獻(xiàn)，這也就證明了我們前面所闡述的分析邏輯。