建立創(chuàng)新導(dǎo)向的分權(quán)體制和地方政府競爭模式

表面上看，我國的經(jīng)濟(jì)不景氣似乎是受全球經(jīng)濟(jì)衰退的沖擊，而實際上也有自身的因素，那就是過去一直沿襲的粗放型增長模式已經(jīng)走到盡頭。如前所述，這種增長模式與現(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競爭模式有關(guān)，如果不改變后者，也就不可能實現(xiàn)增長模式的轉(zhuǎn)型。那么，如何才能實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型呢？我們首先需要回答的是，現(xiàn)行分權(quán)體制和地方政府競爭模式能否支持創(chuàng)新以及在多大程度上支持創(chuàng)新？

財政分權(quán)、地方政府競爭和創(chuàng)新。在現(xiàn)行分權(quán)體制下，地方政府為了獲得更多的競爭力，也可能會通過稅收和補(bǔ)貼政策來激勵家庭和企業(yè)創(chuàng)新。這主要體現(xiàn)在地方政府通過對企業(yè)技改項目和研發(fā)活動給予財政補(bǔ)貼和獎勵；或者利用上級政府設(shè)立的優(yōu)惠政策，變相給予各種企業(yè)稅收優(yōu)惠，典型的例子如設(shè)立各種高新技術(shù)企業(yè)區(qū)，入駐園區(qū)的企業(yè)可以享受一定的稅收優(yōu)惠，而入駐標(biāo)準(zhǔn)其實是由地方政府自己把握。因此，地方政府實際上有動力鼓勵創(chuàng)新活動，只不過在沒有稅權(quán)的前提下，這種激勵效果很有限。一些研究結(jié)果已經(jīng)表明，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)已經(jīng)阻礙了地區(qū)創(chuàng)新，比如周業(yè)安等（2012）最近的研究表明，無論是增值稅，還是營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，區(qū)際競爭都會對地區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。

當(dāng)然，影響地區(qū)創(chuàng)新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因為地方政府的支出會直接影響創(chuàng)新所需的投入，地方政府的教育和醫(yī)療投入等會影響當(dāng)?shù)氐娜肆Y本水平，而科研投入則直接決定當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位的科研經(jīng)費水平，因此，這種直接投入和創(chuàng)新活動直接關(guān)聯(lián)。同時，地方政府支出還會間接影響地區(qū)創(chuàng)新。這是因為地方政府可以通過課題經(jīng)費、科研獎勵、財政補(bǔ)貼等方式資助當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)研究，并通過提高公共服務(wù)水平來為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新建立良好的基礎(chǔ)設(shè)施和條件。由于涉及地區(qū)創(chuàng)新的各項投入通常都具有正外部性，會給其他地區(qū)帶來溢出效應(yīng)，結(jié)果，其中一些地區(qū)就可能會免費乘車，降低自身投入，而享受創(chuàng)新地區(qū)帶來的好處（周業(yè)安等，2012）。結(jié)合前面我們提到的，地方政府可能對能帶來短期利益的資本更感興趣，在教育、醫(yī)療和科學(xué)研究等具有長期增長效應(yīng)的項目的投入上往往動力不足，而是更多選擇免費乘車行為?？梢姡F(xiàn)行的分權(quán)體制和地方政府競爭直接影響到了地區(qū)創(chuàng)新，而這又進(jìn)一步影響未來的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如果要試圖鼓勵地方政府創(chuàng)新，必須抓住這個根本要害，從改革現(xiàn)行制度和規(guī)范競爭行為著手，來實現(xiàn)創(chuàng)新導(dǎo)向的長期經(jīng)濟(jì)增長。

合理分權(quán)和鼓勵創(chuàng)新。我國自實施分稅制以來，出現(xiàn)了一個明顯的趨勢，那就是地方政府事權(quán)和稅權(quán)的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來了事權(quán)向地方政府集中的趨勢，單從支出角度看，和其他經(jīng)濟(jì)體相比，我國明顯呈現(xiàn)出高度分權(quán)的狀態(tài)。再聯(lián)系到現(xiàn)有研究所發(fā)現(xiàn)的分權(quán)與地方政府競爭的各種不良后果，可以推斷出這種分權(quán)存在過度現(xiàn)象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國地方政府本級收入占總財政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉(zhuǎn)移支付制度，使得轉(zhuǎn)移支付收入都用于社會性支出，那么可以避免前面所講的諸多問題。但從地方政府所承擔(dān)的高比例事權(quán)以及支出偏向的情形看，有理由推測，即便是中央政府的轉(zhuǎn)移支付也有一定比例用于建設(shè)性支出，而非社會性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強(qiáng)，非競爭性和非排他性越明顯，就越需要更高一級政府供給。

從稅收角度看，我們很容易給出稅權(quán)集中的論斷，但從支出角度看，實際上是層級政府間的分權(quán)過度了。這種不對稱的財政分權(quán)體制是導(dǎo)致現(xiàn)行各種問題的最關(guān)鍵的因素之一。如果要實現(xiàn)未來的增長模式轉(zhuǎn)型，就需要適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行的分權(quán)體制，這需要從兩個方面著手：

首先，從收入的角度講，需要進(jìn)行適度的分權(quán)改革。一是明確地方政府的稅權(quán)，把地稅稅權(quán)下放到各地方立法機(jī)關(guān)（人代會），由地方自行決定所開征的稅種和稅率?；蛘哒f保留現(xiàn)行的稅收體制，但把一些適合地方征收、有可能成為地方主要收入的稅種的部分稅權(quán)下放給地方，比如賦予地方自主開征以及自主決定稅率的權(quán)力，這樣可以讓地方根據(jù)自身條件來合理選擇地稅收入組合以及稅負(fù)水平。二是要改革轉(zhuǎn)移支付制度，明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付僅僅用于社會性支出，幫助提高各地方的公共品供給水平。

其次，從支出的角度講，要進(jìn)行適度的收權(quán)改革。現(xiàn)行分權(quán)體制下分權(quán)過度主要體現(xiàn)在高外部性產(chǎn)品和純公共物品也交由地方承擔(dān)，這種過度分權(quán)不僅造成地方公共品供給不足，而且還加劇了不平等。因此，針對基礎(chǔ)科學(xué)研究、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本社會保障等應(yīng)該采取全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由中央政府統(tǒng)一供給，或者由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付專項供給，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。只有做到這些基本公共服務(wù)均等化，才能真正實現(xiàn)機(jī)會均等，也才能夠弱化現(xiàn)在嚴(yán)重的不平等局面。

地方治理模式創(chuàng)新。如前所述，地方政府競爭會給經(jīng)濟(jì)增長帶來相應(yīng)的好處，但同時也可能帶來一定的壞處。Frey（2005）提出了所謂“功能型重疊競爭轄區(qū)模型”（Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions, FOCJs），給出了一個似乎看起來可行的地方政府競爭以及協(xié)調(diào)的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重疊競爭轄區(qū)的性質(zhì)和大小依具體的功能而定，因而是一種功能導(dǎo)向的或者服務(wù)導(dǎo)向的政府設(shè)計理念。這一點和傳統(tǒng)的轄區(qū)概念和行政政府概念非常不同。傳統(tǒng)的政治轄區(qū)是權(quán)力導(dǎo)向的，有固定的邊界，地方公共物品的收益和成本分擔(dān)的范圍都被限制在地理邊界之內(nèi)。因而轄區(qū)的范圍也就代表了政府的權(quán)力范圍。FOCJs則完全拋棄了這種理念，F(xiàn)OCJs認(rèn)為，政府存在的目的就是有效提供公共品，這就意味著政府的設(shè)計就必須按照居民公共品的不同需求而加以設(shè)計；同時，居民的公共品需求可能調(diào)整，因而政府也就可以隨居民的這種需求變化而自主調(diào)整。居民的公共品需求也就代表了政府的某種功能，而這種功能是政府存在的前提。