摘要】外界普遍認(rèn)為三中全會(huì)《決定》是近十年來(lái)中共最重要的改革文件。在所有的改革內(nèi)容中，財(cái)政改革的內(nèi)容是豐富而全面的。有一些爭(zhēng)論激烈的問(wèn)題，在《決定》中也得到了充分的肯定，顛覆了一些傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)?！稕Q定》中關(guān)于財(cái)政改革的內(nèi)容充分體現(xiàn)了現(xiàn)代治理理念，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和可操作性。當(dāng)前，尤其對(duì)規(guī)范稅收職能，應(yīng)堅(jiān)決拋棄“稅收任務(wù)論”。同時(shí)，建立滾動(dòng)預(yù)算制度，將法定支出與GDP脫鉤。另外，在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、轉(zhuǎn)移支付和稅法相關(guān)方面，結(jié)合《決定》精神，加強(qiáng)改革力度。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政改革 財(cái)政治理 中央事權(quán) 權(quán)責(zé)發(fā)生制
【中圖分類(lèi)號(hào)】F812.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
外界普遍認(rèn)為三中全會(huì)《決定》是近十年來(lái)中共最重要的改革綱領(lǐng)。筆者認(rèn)為，《決定》標(biāo)志著“中國(guó)的第四次思想解放”。在改革開(kāi)放的歷程中，有三次思想大解放：1978年打破“兩個(gè)凡是”，1992年姓“社”姓“資”之爭(zhēng)，1997年“公”與“私”之爭(zhēng)，2013年則是“改”還是“不改”、“市場(chǎng)決定”還是“政府決定”的爭(zhēng)論。第四次思想大解放將推進(jìn)全面深化改革。
在所有的改革內(nèi)容中，財(cái)政改革的內(nèi)容是豐富而全面的，有一些爭(zhēng)論激烈的問(wèn)題，在《決定》中也得到了充分的肯定，顛覆了一些傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)?！稕Q定》讓財(cái)政改革從理論走向了實(shí)踐。同時(shí)也應(yīng)該看到，在35年財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，此次又以“全面深化改革”為目標(biāo)推動(dòng)財(cái)政改革，令人振奮。
目前，我國(guó)財(cái)政制度離“財(cái)政治理”目標(biāo)還有一定的距離。所謂財(cái)政治理，是與國(guó)家治理相對(duì)應(yīng)的概念，是指財(cái)政處于一種優(yōu)化狀態(tài)，并去除財(cái)政分配活動(dòng)中的人為安排。對(duì)“治理”的關(guān)注，是隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展和公共管理不能有效解釋和應(yīng)對(duì)公共決策的復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的過(guò)程而不斷向前的。兩個(gè)最早的例證是20世紀(jì)80年代初的“地方治理”和產(chǎn)生于80年代后期的“公司治理”運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)90年代，這些概念整合成一個(gè)更廣泛的概念即“公共治理”。它把單獨(dú)的公共機(jī)構(gòu)的公司治理與政策網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系起來(lái)，涵括了公共部門(mén)的各個(gè)層級(jí)。“財(cái)政治理”就是其中的重要組成部分。
把財(cái)政定位為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)”，這是在新的歷史條件下對(duì)財(cái)政的一種新認(rèn)識(shí)。財(cái)政天然具有治理的職能。這種認(rèn)識(shí)突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維和工具化思維。一提到財(cái)政政策就認(rèn)為僅是經(jīng)濟(jì)政策。在缺乏財(cái)政法治傳統(tǒng)的中國(guó)，財(cái)政工具化傾向尤為突出。財(cái)政的職能作用不只反映在經(jīng)濟(jì)方面，而是體現(xiàn)在包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等各個(gè)方面。在《決定》中提出財(cái)政既要在優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮社會(huì)職能作用。這就是說(shuō)，財(cái)政要把效率與公平有機(jī)地融合在一起，使二者有機(jī)結(jié)合。這無(wú)疑構(gòu)成財(cái)政的另一種功能——政治保障功能。效率與公平的有機(jī)結(jié)合內(nèi)含到財(cái)稅體制之中，表明這個(gè)財(cái)稅體制是科學(xué)的，國(guó)家長(zhǎng)治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強(qiáng)調(diào)“制度保障”，比過(guò)去常說(shuō)的“財(cái)力保障”更具有法治、規(guī)范意義。這也是財(cái)政職能作為國(guó)家治理基礎(chǔ)這個(gè)邏輯的自然延伸。
財(cái)政治理的實(shí)施途徑
筆者建議在此次全面深化財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，再向前推進(jìn)一步，達(dá)到“財(cái)政治理”的目標(biāo)，形成一個(gè)“35年財(cái)政改革——財(cái)政再全面深化改革——財(cái)政良性治理”的路徑。具體措施如下：
堅(jiān)決拋棄“稅收任務(wù)論”，回歸“經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)。《決定》指出：“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉作了十分到位的解讀：“我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策。如果預(yù)算以平衡狀態(tài)為重點(diǎn)，那么每年財(cái)政收入就必須完成預(yù)算安排，否則就會(huì)造成赤字?jǐn)U大。這樣一來(lái)，客觀(guān)上容易帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行的‘順周期’問(wèn)題，當(dāng)經(jīng)濟(jì)較熱的時(shí)候，完成收入任務(wù)比較容易，財(cái)稅部門(mén)會(huì)傾向于少收點(diǎn)，民間的錢(qián)越多，經(jīng)濟(jì)就會(huì)越熱；當(dāng)經(jīng)濟(jì)較冷的時(shí)候，完成任務(wù)不容易，財(cái)稅部門(mén)為了完成任務(wù)就傾向于多收，民間的錢(qián)少了，經(jīng)濟(jì)就會(huì)更冷。因此，在預(yù)算審批以支出為重點(diǎn)后，稅收就不再是任務(wù)而是預(yù)期。財(cái)政收入依法征收，這是一項(xiàng)重大的機(jī)制變化”。這種治國(guó)理財(cái)觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，最大的受益者是企業(yè)。
這是對(duì)“稅收任務(wù)論”的徹底否定，《決定》的這個(gè)觀(guān)點(diǎn)也讓所有企業(yè)家松了一口氣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程充滿(mǎn)不確定性，稅收計(jì)劃只是一種導(dǎo)向，超額完成與未完成稅收任務(wù)都有可能，正好完成計(jì)劃倒是不正常的。這也是“經(jīng)濟(jì)決定稅收規(guī)律”在起作用?；仡欉^(guò)去35年的歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)稅收考核計(jì)劃任務(wù)與依法征稅是矛盾的。一是稅收考核計(jì)劃任務(wù)指標(biāo)數(shù)下達(dá)不科學(xué)。傳統(tǒng)“基數(shù)法”的稅收考核計(jì)劃任務(wù)必然與稅源實(shí)際相違背。二是稅收計(jì)劃執(zhí)行帶有相當(dāng)?shù)男姓噶钚蕴厣?。有的地方政府在制定稅收任?wù)時(shí)，不切實(shí)際的規(guī)定本級(jí)收入完成數(shù)額。這就容易形成稅源形勢(shì)好，稅務(wù)機(jī)關(guān)要適當(dāng)控制當(dāng)年稅收增長(zhǎng)的幅度，不想收，不嚴(yán)查，以便下年“機(jī)動(dòng)”。一旦稅源形勢(shì)不好，而要完成收入任務(wù)，就會(huì)出現(xiàn)人為“變通”手段如“拉稅”或“引稅”和不按規(guī)定稅種入庫(kù)等現(xiàn)象。這些都是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“破壞力”。
同時(shí)，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)審核增加民生、生態(tài)、文化等方面的支出比重，還要了解這些支出下?lián)苤笫欠襁_(dá)到應(yīng)有目標(biāo)。現(xiàn)在的預(yù)算公開(kāi)更多的是財(cái)政收支情況的報(bào)賬，預(yù)算要更多強(qiáng)調(diào)公開(kāi)支出政策及其效果，只有這樣，預(yù)算社會(huì)監(jiān)督才有章可循。
法定支出與GDP脫鉤。“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式”。這是一個(gè)突破。按照現(xiàn)有制度，與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及七類(lèi)，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育。2012年，財(cái)政安排這七類(lèi)掛鉤支出就占到全國(guó)財(cái)政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，全國(guó)財(cái)政從中央到縣四級(jí)都要求掛鉤，也不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，容易產(chǎn)生“錢(qián)等項(xiàng)目”、“敞口花錢(qián)”等問(wèn)題。另一弊端是造成財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多，資金投入重復(fù)低效。清理規(guī)范掛鉤并不意味著財(cái)政要削減這些重點(diǎn)支出，只是不再采取這種掛鉤方式，根據(jù)需要安排。
從地方的情況來(lái)看，硬性的掛鉤是一種教條主義，比如全社會(huì)教育支出占GDP的4%，對(duì)中心城區(qū)來(lái)說(shuō)會(huì)造成浪費(fèi)，而貧困地區(qū)仍然不足。目前在法定支出方面主要存在以下問(wèn)題：一是支出數(shù)量不足不實(shí)。對(duì)于法定增長(zhǎng)支出主要表現(xiàn)在年初預(yù)算中不足額安排或者安排后不能落實(shí)，逐年向后結(jié)轉(zhuǎn)造成法定支出增長(zhǎng)“有名無(wú)實(shí)”。二是支出結(jié)構(gòu)不合理。從支農(nóng)支出情況看，有些縣支農(nóng)支出雖然達(dá)到了法定要求的數(shù)額，但支出的絕大部分用在農(nóng)業(yè)主管部門(mén)的人員經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系等營(yíng)運(yùn)維護(hù)和建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。三是支出的效果不佳，尤其是重復(fù)投入的部分。
建立滾動(dòng)預(yù)算制度。年度預(yù)算審核重點(diǎn)的變化，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。為確保財(cái)政可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字機(jī)制，另一方面是建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，對(duì)一些重大項(xiàng)目不能一年一定政策，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，通過(guò)實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。也就是說(shuō)各年份之間的財(cái)政任務(wù)并不均衡，有時(shí)有赤字，有時(shí)有結(jié)余，因此，不妨追求跨年度平衡。這就有必要建立滾動(dòng)預(yù)算制度。
滾動(dòng)預(yù)算又稱(chēng)連續(xù)預(yù)算或永續(xù)預(yù)算，是指在編制預(yù)算時(shí)，將預(yù)算期與會(huì)計(jì)年度脫離，隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補(bǔ)充預(yù)算，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為固定期間的一種預(yù)算編制方法。如加拿大的預(yù)算編制就是建立在正確可靠預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)之上，并實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算。根據(jù)《預(yù)算透明與責(zé)任法案》，政府要成立經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)委員會(huì)，為財(cái)政部長(zhǎng)進(jìn)行財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)提供建議。在預(yù)算編制以前和預(yù)算編制過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)委員會(huì)將根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，不斷更新其財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)。在每年正式編制預(yù)算之前，加拿大財(cái)政部首先會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化不斷更新其“經(jīng)濟(jì)與財(cái)政展望”報(bào)告，這一報(bào)告包括對(duì)未來(lái)2～3年的財(cái)政收入、支出和盈余（或赤字）情況的預(yù)測(cè)，這是財(cái)政部開(kāi)始準(zhǔn)備預(yù)算編制的標(biāo)志，也是預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)，值得我們借鑒。
權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。權(quán)責(zé)發(fā)生制是指以實(shí)質(zhì)取得現(xiàn)金的權(quán)利或支付現(xiàn)金的責(zé)任權(quán)責(zé)的發(fā)生為標(biāo)志來(lái)確認(rèn)本期收入和費(fèi)用及債權(quán)和債務(wù)，而不是以現(xiàn)金的收支來(lái)確認(rèn)收入費(fèi)用。權(quán)責(zé)發(fā)生制可以部分緩解“年終突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象。如果是現(xiàn)收現(xiàn)付制，年度撥款的錢(qián)到了12月31日沒(méi)有花完，要么錢(qián)會(huì)被收回，要么影響下一年的基數(shù)。如果是權(quán)責(zé)發(fā)生制，這就不只是看現(xiàn)在還要看全項(xiàng)目，但這其中要配套中期預(yù)算的改革。因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告與滾動(dòng)預(yù)算制度是密切相關(guān)的。
政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。全國(guó)審計(jì)系統(tǒng)的政府債務(wù)審計(jì)工作已經(jīng)接近尾聲，很多專(zhuān)家預(yù)計(jì)債務(wù)總量在20萬(wàn)億左右。各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模到底多大才算合理？關(guān)鍵是與財(cái)政規(guī)模、GDP規(guī)模掛鉤。要有具體的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。
2010年6月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)全面清理規(guī)范融資平臺(tái)公司作出了要求部署。按照國(guó)務(wù)院要求，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)采取了一系列政策措施，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，加快建立健全地方政府性債務(wù)管理制度。財(cái)政部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門(mén)研究相關(guān)配套制度文件，督促地方政府做好加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理各項(xiàng)工作。嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)，財(cái)政部正會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究地方政府性債務(wù)對(duì)賬制度，并抓緊建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府根據(jù)依法核定的下級(jí)政府標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額與財(cái)政支出額的差量以及各地區(qū)間在人口、資源、貧富等方面存在的差別因素將其財(cái)政資金轉(zhuǎn)作下級(jí)政府財(cái)政收入的一種補(bǔ)助形式。如增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。而“中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)”。也就是說(shuō)不能再出現(xiàn)“中央請(qǐng)客、地方買(mǎi)單”的狀況，出臺(tái)政策也要出資金。對(duì)于法定配套支出主要問(wèn)題是一些地方在爭(zhēng)取國(guó)債建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、世界銀行和外國(guó)政府貸款項(xiàng)目時(shí)有意擴(kuò)大計(jì)劃申報(bào)數(shù)額而在要求地方落實(shí)配套資金時(shí)采取“假配套”或向企業(yè)借款方式。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀(guān)政策目標(biāo)以及對(duì)委托下級(jí)政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往與“跑部錢(qián)進(jìn)”聯(lián)系在一起，因此有必要“清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。當(dāng)然，這些內(nèi)容還寄希望于《預(yù)算法》的修改。
稅法升格。全國(guó)人大五年立法計(jì)劃不僅提到《預(yù)算法》的修改，也提到制定增值稅法等單個(gè)稅法。目前要加快、全面推進(jìn)增值稅改革，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，消除重復(fù)征稅問(wèn)題。目前除了稅收征管法之外，18個(gè)稅種中只有3個(gè)通過(guò)人大立法（個(gè)稅、企業(yè)所得稅和車(chē)船稅）。同時(shí)，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征收范圍，以限制“三高”的消費(fèi)。一方面，逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)稅，使得個(gè)稅更加合理，加大收入分配調(diào)節(jié)，更好地體現(xiàn)公平。另一方面，加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施。加快資源稅改革，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，也是多年來(lái)的希望，稅法的嚴(yán)肅性要明顯高于收費(fèi)，企業(yè)無(wú)法規(guī)避。
房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)。加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，清費(fèi)立稅，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。如果能夠果斷地“以稅（房地產(chǎn)稅）代金（土地出讓金）”，稅負(fù)放在持有環(huán)節(jié)，而不是購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)，房?jī)r(jià)將下降，一定面積自住房產(chǎn)免稅，炒房則征房地產(chǎn)稅，如此，才會(huì)有更多的人買(mǎi)得起、住得起房，才能理順財(cái)政與房地產(chǎn)關(guān)系，扭轉(zhuǎn)“土地財(cái)政”的局面。
國(guó)稅地稅合并，才能對(duì)違規(guī)優(yōu)惠“零容忍”。各地招商引資拼的就是給投資者的稅收返還，但這容易造成財(cái)政利益的總體損失。清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，也是三中全會(huì)確立的重要任務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般原理。要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。對(duì)于目前已有的優(yōu)惠政策，要確定期限、限期取消。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專(zhuān)門(mén)稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免?！稕Q定》中提出要“完善國(guó)稅地稅征管體制”，盡量減少征管重復(fù)與征管空白。但是，從最近20年來(lái)看，國(guó)稅地稅分設(shè)是弊大于利，增加了稅收成本，增加了征管漏洞。應(yīng)該考慮將兩者合并。只有這樣才能控制稅收肆意優(yōu)惠的問(wèn)題。
事權(quán)與財(cái)權(quán)要結(jié)合。實(shí)行分稅制近20年，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)是一個(gè)突出的問(wèn)題。要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，“部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)”，“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分中央事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。“對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。這些都表明，有多少錢(qián)辦多少事，是必要的原則。當(dāng)前中央和地方職責(zé)交叉重疊，共同管理的事項(xiàng)較多，這種格局造成目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。這說(shuō)明很多該中央管的事情中央沒(méi)有直接管理，委托地方去做，再通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給地方提出要求，客觀(guān)上會(huì)不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方往往也沒(méi)有動(dòng)力做好不適宜地方承擔(dān)的事項(xiàng)，造成行政效率偏低。
今后要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度要求，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)?！稕Q定》同時(shí)提出，要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定。在這一基礎(chǔ)上，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任，規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)，有利于促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。
增加地方財(cái)力。要“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。這里有提高地方財(cái)力的空間。分稅制改革形成了地方“稅收短缺”，導(dǎo)致有的地方走向了“收費(fèi)”、“賣(mài)地”、“建立融資平臺(tái)圈錢(qián)”等“邪路”。隨著時(shí)間的延續(xù)，“營(yíng)改增”之后增值稅將達(dá)到稅收總收入的55%，提高地方留成比例已沒(méi)有懸念。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于增值稅與企業(yè)所得稅，筆者建議實(shí)行“基數(shù)固定比例，增量提高比例”的模式，以提高地方財(cái)力。
節(jié)約成為財(cái)政常態(tài)。健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。圍繞反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)，加快體制機(jī)制改革和建設(shè)。健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)。
公務(wù)員節(jié)約要從領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)始，《決定》指出，“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房，不準(zhǔn)違規(guī)配備公車(chē)，不準(zhǔn)違規(guī)配備秘書(shū)，不準(zhǔn)超規(guī)格警衛(wèi)，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公務(wù)接待，嚴(yán)肅查處違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)享受待遇等問(wèn)題。探索實(shí)行官邸制”。這些都涉及到財(cái)政的巨額支出。2013年11月25日公布的《反浪費(fèi)條例》強(qiáng)調(diào)：“黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持從嚴(yán)從簡(jiǎn)，降低公務(wù)活動(dòng)成本”，這是一條基本原則。2000多年前孔子就說(shuō)過(guò)“政在節(jié)財(cái)”，不管財(cái)政收入如何增長(zhǎng)，政府以及公務(wù)員都應(yīng)該成為“消費(fèi)不浪費(fèi)”的表率。
責(zé) 編／凌肖漢
Modernizing the National Financial Governance System
Ye Qing
Abstract: It is widely held that the Decision of the Third Plenary Session of the Eighteenth National Congress of the CPC is the most important reform-related document in the last decade. Among all the reforms, the fiscal reform has the most rich and comprehensive content. Some controversial problems have also been fully affirmed in the Decision, and some traditional views have been overturned. The content related to financial reform in the Decision fully reflects the modern governance concept, and has strong guiding importance and practicability. At present, it is of great significance to standardize the tax functions and resolutely abandon the "theory of taxation as a task". At the same time, the Decision requires to establish evolving budget system and delink the statutory expenditures from GDP. In addition, the government needs to strengthen reform in the government financial report, debt management and risk early warning mechanism, transfer payment and tax laws in light of the guiding principle of the Decision.
Keywords: financial reform, financial governance, powers of the central government, accrual basis
葉青，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，第十屆、第十一屆全國(guó)人大代表。研究方向?yàn)橹型庳?cái)政比較和中國(guó)財(cái)政史。主要著作有《財(cái)政與會(huì)計(jì)關(guān)系史研究》、《德國(guó)財(cái)政稅收制度研究》、《地方稅政策通論》、《中國(guó)稅收征管理論與實(shí)踐》等。
