今年中央一號文件著重提出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。”這是一個進步，也是一件好事。因為這一政策的推行可以適當增加農(nóng)民，尤其是進城打工的農(nóng)民工及其家庭的收入，也將有利于農(nóng)用土地適當集中搞規(guī)?；?jīng)營。表面上看，這樣做還有利于貫徹國家糧食安全戰(zhàn)略。但是問題并非這么簡單。我認為，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)本身存在著極大的局限性，弄不好不僅解決不了農(nóng)民進城定居城鎮(zhèn)化問題，甚至還會反過來阻礙國家糧食安全戰(zhàn)略的實施。具體分析如下：

一，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)只是一項輕徭薄賦惠農(nóng)政策，遠不足以解決人的城鎮(zhèn)化問題

有人很可能對這一標題不以為然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民，尤其是進城打工農(nóng)民的收入，為何不足以解決人的城鎮(zhèn)化呢？對此，我們先說一些數(shù)據(jù)吧。比如，2012年我國農(nóng)民工的人均年收入為2.6萬元。按農(nóng)民工家庭平均3.5人口計，其人均收入則約為7500元/年，加上土地流轉(zhuǎn)收入人均1400元/年（按平均每戶承包土地7畝，人均2畝，每畝流轉(zhuǎn)租賃費600元+100元糧食補貼共700元計——部分地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)租賃價格或高于或低于這一數(shù)字——作者注），農(nóng)民工家庭人均收入大約為8900元/年。這一收入水平高于同期以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)戶家庭人均7000元收入，但與同期城鎮(zhèn)居民人均年收2.7萬元相比則僅為其三分之一。也就是說，2012年城鎮(zhèn)居民人均年收入是進城打工農(nóng)民家庭人均年收入的3倍。

這個算法是站得住腳的。再說一個數(shù)據(jù)為輔證吧：根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2012年我國城鄉(xiāng)差距約為3.23:1。對于農(nóng)民工家庭人口來說，城鎮(zhèn)居民人均收入比其大約高3倍而不是高3.23倍，正好與我的這一計算大致相符。當然，這還只是算了農(nóng)民工的人均直接收入，沒有將教育、醫(yī)衛(wèi)和社會保障等社會福利包括在內(nèi)。因為這些福利的提供是政府的職責，應由政府的公共服務(wù)加以解決。不過即便如此，這也足以說明，農(nóng)民工打工收入即便再加上這次允許其承包土地流轉(zhuǎn)而增加的土地流轉(zhuǎn)收入，也只有城鎮(zhèn)居民人均收入的三分之一，顯然是遠不足以支撐農(nóng)民工家庭遷徙和定居城鎮(zhèn)的成本的，更不用說在城市買房定居了。

那么，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民，特別是農(nóng)民工來說，就沒有好處了嗎？當然不是。好處是有的，也就是前面算出來的，即在農(nóng)民工打工收入基礎(chǔ)上再增加一筆額外的土地流轉(zhuǎn)收入，人均約為1400元/年左右。這筆收入是一個什么概念呢？我們可以再算一個帳。10年前中央推行惠農(nóng)政策，取消農(nóng)業(yè)稅和增加糧補，每個農(nóng)民約可增收入300元/年（取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)戶每人約可增加100元收入，而糧食補貼每畝100元，按7畝地，700元，平均3.5口人的家庭，每人亦可增加另外200元）。但如扣除這十年來的物價上漲因素，這次允許承包地流轉(zhuǎn)的惠農(nóng)政策與10年前取消農(nóng)業(yè)稅的那次惠農(nóng)政策在程度上雖然略好些，但其實也差不多。這就是說，對于農(nóng)民而言，承包權(quán)流轉(zhuǎn)能夠增加收入當然是好事，但這遠不能解決不了他們遷徙定居城鎮(zhèn)這一大問題。

有人會說，那現(xiàn)在承包地可以抵押貸款呀。允許承包地可以抵押貸款雖然擴大了承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，增加了農(nóng)民的選擇，但土地承包權(quán)本身的價值有限，這使得即便拿其去抵押貸款也貸不到多少錢，最多是其流轉(zhuǎn)租賃費的2-3倍，每畝1-2千元而已。而且貸款的錢你能拿來消費或移居城市嗎？肯定不行。另外，根據(jù)報道情況看，各地在承包地抵押貸款的操作上都有一個相關(guān)政府部門審核和登記的環(huán)節(jié)，否則商業(yè)銀行就不愿發(fā)放貸款。我們且不說承包權(quán)可以抵押貸款是否符合通行的金融信貸原則，只說這樣做今后會給政府走成怎樣的困擾。因為政府硬性推行承包權(quán)可以抵押貸款，其實是在拿政府的信用做擔保。以后一旦農(nóng)民無法還款，發(fā)生信貸訴訟，政府將何以處之？準備好了履行擔保責任幫助違約人還款嗎？如果沒有，今后發(fā)生了該怎么辦呢？即便銀行勝訴，它要那塊地的承包權(quán)干什么？土地所有權(quán)人又將如何看待此事并維權(quán)呢？

所以我們可以說，允許承包地流轉(zhuǎn)及抵押貸款等擴大承包權(quán)能，對農(nóng)民而言，經(jīng)濟上僅是多了一個選擇，又一次輕徭賦而已，解決不了多大問題，而且，今后還會產(chǎn)生很多顯而易見的法理矛盾和法律糾紛問題。

我之所以要計算前述這個小賬是為了讓決策者和讀者們知曉：僅僅是推行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而不是推行包括集體建設(shè)用地和宅基地在內(nèi)的整體集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是遠不能推進城鎮(zhèn)化的。從這個經(jīng)濟小賬可見，2.6億農(nóng)民工即便將他們所承包的土地經(jīng)營權(quán)全部流轉(zhuǎn)出去，他們還是無法籍此而移居城鎮(zhèn)的。相反，流轉(zhuǎn)出去的土地承包權(quán)卻像一塊食之無味棄之可惜的雞肋，緊緊地勾住那這些希望移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，使之無法脫離土地的羈絆而最終融入城市。

那么有人會說，即便土地承包經(jīng)營權(quán)不能讓農(nóng)民遷徙城鎮(zhèn)，但它會有利于土地相對集中，從而有利于推進農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營和國家糧食安全戰(zhàn)略的實現(xiàn)。所以還是可以搞的。對此結(jié)論，我仍然不敢茍同。因為很多地方的實踐都表明，僅僅是農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而不是其完整產(chǎn)權(quán)的市場化交易，表面上雖可暫時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，但也是不可持續(xù)的，而且還有礙于國家糧食安全戰(zhàn)略的貫徹落實。