三，應(yīng)推行包括農(nóng)地在內(nèi)的整體集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)

十八屆三中全會(huì)《全面深化改革決定》第21條指出，要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”可以說(shuō)，這句話是十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心所在，也是這屆全會(huì)《決定》可以流芳百世的主要依據(jù)所在。眾所周知，包括農(nóng)民承包土地在內(nèi)的集體土地是農(nóng)村最大的一塊集體資產(chǎn)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的各種權(quán)利就必然意味著也要將農(nóng)地的各種權(quán)利以股權(quán)方式賦予農(nóng)民。什么叫賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)？將農(nóng)村集體土地完整的而不是部分的產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民才對(duì)呀。我們不能說(shuō)，我只賦予你某種集體土地完整產(chǎn)權(quán)，某些土地只能賦予你部分產(chǎn)權(quán)。這種不全面的產(chǎn)權(quán)制度改革只會(huì)造成更多的矛盾和問(wèn)題。

有人說(shuō)，三中全會(huì)《決定》第20條只是賦予了農(nóng)民承包地的各種權(quán)能，沒(méi)說(shuō)承包地是可以股份化的集體資產(chǎn)，也沒(méi)說(shuō)賦予農(nóng)民承包地的各種權(quán)利，甚至還用這一條款來(lái)否定和阻擾對(duì)承包土地進(jìn)行必要的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

其實(shí)，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是土地完整產(chǎn)權(quán)中的一部分，其它產(chǎn)權(quán)除了集體土地所有權(quán)外還包括第21條中所說(shuō)的有關(guān)集體資產(chǎn)股份的那兩個(gè)很重要的有償退出權(quán)利和繼承權(quán)利等。這是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)常識(shí)，否認(rèn)這一點(diǎn)顯然是不明智的。如果我們不是將承包土地如同集體建設(shè)用地那樣也納入集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革范疇，而是刻意將承包土地撇除在集體資產(chǎn)股份化改革之外，那么我們的集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是不完整的，也是不可能成功的。如果我們滿足于并局限于在所謂的土地承包權(quán)而不是承包地的完整產(chǎn)權(quán)上做文章，那就等于在螺螄殼里做道場(chǎng)，是沒(méi)有出路的。而且，這種有限改革既不能促進(jìn)農(nóng)民工遷徙定居城鎮(zhèn)，也不能有效地促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，甚至還會(huì)對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期的糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生極為不利的影響。不僅如此，長(zhǎng)期將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地所有權(quán)人為分離不僅與法理不合，還會(huì)埋下很多潛在法律糾紛的根子。

比如，與國(guó)有土地只有一個(gè)政府作為其所有權(quán)行使人不同，集體土地的所有權(quán)行使人數(shù)以十萬(wàn)計(jì)。我們?cè)谕瞥龀邪恋亓鬓D(zhuǎn)政策時(shí)大多是越俎代庖，從未征求過(guò)集體土地所有權(quán)行使人的意見(jiàn)，也基本無(wú)視他們的法定權(quán)利。現(xiàn)在也許還好辦，因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)村的所謂集體大多是虛置的，很少是組成法人的，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)在基層干部中普遍淡薄。隨著集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深入，集體土地所有權(quán)行使人亦將逐步法人化，組建為各種類型的合作社或公司，土地所隱含的巨大的市場(chǎng)價(jià)值也會(huì)不斷顯現(xiàn)出來(lái)?？梢韵胍?jiàn)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，即承包土地流轉(zhuǎn)若干年后，如果屆時(shí)各地的集體土地所有權(quán)行使人，即這些組建起來(lái)的各種類型的合作社和公司的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地財(cái)產(chǎn)意識(shí)覺(jué)醒過(guò)來(lái)時(shí)，它們必然會(huì)向所有權(quán)屬于自己的那些流轉(zhuǎn)土地的租賃方主張并申索自己的權(quán)利。那時(shí)將會(huì)產(chǎn)生多少法律糾紛來(lái)？誰(shuí)也無(wú)法預(yù)料。但如果政府通過(guò)頒行一些政策壓制它們的權(quán)利申索，這又會(huì)產(chǎn)生一個(gè)新的問(wèn)題：法理何在呢？不是要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用嗎？那為什么土地所有權(quán)人不能主張和申索自己的權(quán)利呢？

屆時(shí)，類似于這樣的法律問(wèn)題還會(huì)出現(xiàn)很多。比如今后農(nóng)民們也許會(huì)問(wèn)：同為集體土地，為何集體建設(shè)用地可以與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)上市交易，而自己的承包地和宅基地卻不能？為何土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只允許流轉(zhuǎn)而不將其完整產(chǎn)權(quán)賦予我們以讓我們能夠有償退出？這些政策規(guī)定合理嗎？我也會(huì)問(wèn)：如果承包地和宅基地不能市場(chǎng)化，那農(nóng)民又將如何才能徹底擺脫土地羈絆有尊嚴(yán)地遷徙并定居城鎮(zhèn)呢？或者說(shuō)，我們鼓吹和提倡了那么多年的人的城鎮(zhèn)化又何時(shí)才能實(shí)現(xiàn)呢？

時(shí)下中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到了這樣一個(gè)階段，數(shù)億長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)打工并生活的農(nóng)民工及其家庭如果在今后幾年內(nèi)仍然不能很快融入城市的話，中國(guó)的城鄉(xiāng)差距和貧富差距就會(huì)日益擴(kuò)大，而以擴(kuò)大內(nèi)需為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型就不可能實(shí)現(xiàn)，依舊依賴投資和出口的中國(guó)經(jīng)濟(jì)必將受到嚴(yán)重的打擊，社會(huì)也將出現(xiàn)大的動(dòng)蕩。什么叫人的城鎮(zhèn)化？人的城鎮(zhèn)化必須也只能基于廣大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位的提高，即土地財(cái)產(chǎn)權(quán)向他們的回歸。僅僅依靠放松戶籍管制以及政府?dāng)U大公共服務(wù)范圍都肯定是不行的。因此在進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，我們絕不能過(guò)于拘泥于意識(shí)形態(tài)的束縛，不敢在承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上越雷池一步，否則我們將錯(cuò)過(guò)最佳的改革時(shí)機(jī)。