第三，兩種模式的改革思路和操作方式不同。

新都改革的思路和取向注重的是大刀闊斧、著眼布局。新都改革首先從公推直選上取得突破，然后實行“三會開放”、“三務(wù)公開”和民主測評，從構(gòu)建了一整套從民主選舉、民主決策、民主管理到民主監(jiān)督的黨內(nèi)基層民主制度體系。而乳山改革的思路和取向關(guān)注的是細節(jié)設(shè)計，切實可行。在公推直選程序設(shè)計上，根據(jù)各單位的實際情況而采取了兩種不同的操作方式； 并且在制度安排上增加了鎮(zhèn)黨委班子不駐會委員， 從而解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選實踐與《干部任用條例》《公務(wù)員法》的銜接問題； 此外，為確保選舉過程透明公開和選舉結(jié)果公平公正， 乳山市還精心設(shè)計了一些輔助程序， 進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選的基本程序，例如，為了讓黨員群眾更加熟悉了解候選人，在人數(shù)較多的試點單位， 專門組織了候選人與黨員群眾見面；在選舉過程的每個基本環(huán)節(jié)，都邀請了人大、政協(xié)以及各方面代表全程參與，以確保整個選舉過程的透明公開和公平公正。由此看來，兩者的改革思路和取向，都有其值得肯定的意義和價值。

（三）關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的幾點思考

綜上所述，通過對新都和乳山這兩種黨內(nèi)基層民主發(fā)展模式的比較分析，不難看到，兩者可以說各有其優(yōu)勢，但也各有其不足，因而很有必要相互借鑒，進一步發(fā)展完善。同時，對兩者實踐中存在的一些問題，筆者也試圖立足于黨內(nèi)基層民主建設(shè)的整體格局和持續(xù)發(fā)展，提出一些對策性的思考：

首先，在充分肯定黨內(nèi)基層民主發(fā)展取得成效的基礎(chǔ)上，還要進一步規(guī)范和完善公推直選的制度設(shè)計以及相關(guān)的配套制度建設(shè)，進一步提升黨內(nèi)基層民主的制度化水平。筆者認為，兩種模式在公推直選實踐中所取得的這些新鮮經(jīng)驗應(yīng)當充分加以肯定，但對于各自在制度安排上包括覆蓋范圍、程序設(shè)計以及配套制度建設(shè)方面存在的一些不足之處應(yīng)當不斷總結(jié)和完善，這樣才能逐步走向規(guī)范化、程序化，不斷提升其制度化水平。譬如說，公推直選究竟是選書記還是選班子更為科學(xué)合理，公推直選的推廣領(lǐng)域和適用范圍究竟多大才切實可行，公推直選的每個基本環(huán)節(jié)究竟哪些人員參加才較為合適，等等，這些具體問題還有待今后實踐中進一步研究解決。最近黨的十八屆三中全會通過的《決定》強調(diào)指出：在干部選拔工作中，要“發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)作用，強化黨委（黨組）、分管領(lǐng)導(dǎo)和組織部門在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識別的責任，改革和完善干部考核評價制度，改進競爭性選拔干部辦法，改進優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機制，區(qū)分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現(xiàn)象”。這就為我們今后如何進一步深入發(fā)展黨內(nèi)基層民主指明了前進方向。

其次，黨內(nèi)基層民主的深入發(fā)展有待于從以往主要關(guān)注民主選舉這一基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，而轉(zhuǎn)向更要注重民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等后續(xù)環(huán)節(jié)，即實現(xiàn)從黨內(nèi)選舉轉(zhuǎn)向黨內(nèi)治理的路徑轉(zhuǎn)換。以往各地開展的黨內(nèi)基層民主建設(shè)的側(cè)重點基本上都放在民主選舉這個環(huán)節(jié)。因為只有在民主選舉上取得突破，才有可能在民主決策、民主管理和民主監(jiān)督上繼續(xù)加以推進。這一過程本身體現(xiàn)了民主政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯。然而，如果民主選舉的成果要得到鞏固和發(fā)展，還必須在民主化進程的后續(xù)環(huán)節(jié)上繼續(xù)加以推進。這是因為，雖然選舉是民主政治的基本要求，是實現(xiàn)更高程度的民主的前提條件，但選舉并不是民主的唯一內(nèi)容，也不能解決民主進程中的所有問題。正如有的西方學(xué)者所指出：“不管選舉對民主政治來說有多么關(guān)鍵，也僅僅是周期性地舉行，并且也只允許公民在政黨提供的高度集中的對象里選擇，特別是在民主化的早期階段，這種情況容易衍生出讓人眼花繚亂的變種”[4]，諸如賄選、虛報選票數(shù)、造假選票等選舉舞弊現(xiàn)象以及程序的不完善等等。新加坡學(xué)者鄭永年也認為，黨內(nèi)民主不僅僅是要選人，更重要的是要選政策。領(lǐng)導(dǎo)人很重要，票決就是要選拔有能力的人。政策更為重要，候選人的政策意向和其執(zhí)行能力極為關(guān)鍵。民主作為一種治理結(jié)構(gòu)，不僅僅是選舉。如果僅僅側(cè)重于選舉，民主會導(dǎo)致無窮的負面問題。[5] 可見，選舉并不是政治生活的唯一的靈丹妙藥，它并不能解決所有的政治問題。從近些年我國各地的實踐來看，如果基層民主建設(shè)僅僅停留在選舉環(huán)節(jié)，而后面的決策、管理和監(jiān)督不能隨之跟進，尤其是在民主監(jiān)督上不能切實奏效，那么當初舉行民主選舉的既定目標就難以實現(xiàn)，民主選舉的實際效果就會大打折扣，最終只能淪為一種徒有其表的民主形式，而這樣的民主選舉終究也是難以為繼的。因此，當民主選舉發(fā)展的一定階段時，為進一步鞏固選舉的民主成果和推動黨內(nèi)民主的深入發(fā)展，迫切需要從注重民主選舉轉(zhuǎn)向注重民主治理，在決策和監(jiān)督上加大民主改革力度，尤其是要加強對黨內(nèi)“一把手”權(quán)力的制約和制衡，這是民主政治發(fā)展當然也是黨內(nèi)基層民主發(fā)展的必然要求。

最后，在加強黨內(nèi)民主建設(shè)的同時，迫切需要進一步加大以黨內(nèi)民主帶動人民民主的力度。近些年來，我們黨在推進社會主義民主政治建設(shè)的進程中，提出了以黨內(nèi)民主示范和帶動人民民主的根本途徑，但如何實現(xiàn)這種帶動作用，還是一個值得研究和有待解決的問題。筆者認為，要充分發(fā)揮黨內(nèi)民主對于人民民主的示范和帶動作用，還必須通過一定的具體路徑才能真正實現(xiàn)。近些年來我國民主政治建設(shè)的實踐深刻表明，必須充分利用我國現(xiàn)有的政治制度平臺，才能有效發(fā)揮黨內(nèi)民主示范和引導(dǎo)人民民主的這種作用。不過，無論是從新都還是乳山的實踐探索來看，都還做得遠遠不夠。盡管他們在推動黨內(nèi)民主選舉方面進行了大量的制度創(chuàng)新實踐，并逐步向黨內(nèi)民主治理加以推進，但相對而言， 在帶動人民民主方面的實踐探索還很不理想。乳山市在以黨內(nèi)民主帶動基層民主方面開展了一些工作，同時也注意吸納人大代表、政協(xié)委員參與公推直選和民主監(jiān)督，但在如何推動人大民主、政協(xié)民主等方面還比較欠缺。新都區(qū)雖然在實行“三會開放”和黨務(wù)公開方面進行了一些實踐探索，也取得了一定的成效，但主要集中在黨內(nèi)民主領(lǐng)域，而在人民民主領(lǐng)域，在基層民主特別是國家民主層面上，黨內(nèi)民主的示范和帶動作用還未能有效地體現(xiàn)出來。最近，黨的十八屆三中全會的《決定》在談到加強社會主義民主政治制度建設(shè)時， 專門闡述了以下三個方面的重要內(nèi)容： 一是推動人民代表大會制度與時俱進，二是推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，三是發(fā)展基層民主?？梢?，要以黨內(nèi)民主示范和帶動人民民主，必須充分發(fā)揮我們現(xiàn)有政治制度平臺的作用，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，這樣才能最終實現(xiàn)社會主義民主政治建設(shè)的根本目標和任務(wù)。