就群眾運(yùn)動（群治）而言，在特定的歷史時期和歷史條件下，群眾運(yùn)動具有天然合理性。在中國新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨依靠工人罷工、農(nóng)民起義等群眾運(yùn)動和人民戰(zhàn)爭，推翻了國民黨反動政權(quán)；建國以后依靠群眾運(yùn)動進(jìn)行土地革命、鎮(zhèn)壓反革命、“三反”、“五反”，也解決了一些社會問題。但是，在中國共產(chǎn)黨由革命黨成為執(zhí)政黨并長期執(zhí)政的歷史條件下，依然沿用依靠大規(guī)模群眾運(yùn)動的方式來治國理政，必然導(dǎo)致社會矛盾越來越大、社會問題越來越嚴(yán)重。群眾運(yùn)動最大的危害就是不講程序，發(fā)動起來難以控制。“文化大革命”是建國以來最大規(guī)模的群眾運(yùn)動，毛澤東發(fā)動起來以后自己也控制不住，最后導(dǎo)致國家政治分裂、未遂政變、經(jīng)濟(jì)蕭條、文化衰敗、民不聊生，造成了對中華民族的浩劫。如果我們今天仍寄希望于依靠群眾運(yùn)動、特別是大規(guī)模來解決社會矛盾，煽動群眾“造反”，那將必然導(dǎo)致江山自毀。當(dāng)然，不能依靠群眾運(yùn)動治國理政，并不是說不要群眾路線。群眾路線與群眾運(yùn)動是兩個不同的概念。群眾路線是歷史唯物主義根本原理在黨的工作中的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，要堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，充分發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

就道德而言，道德、特別是社會公德，對于弘揚(yáng)社會風(fēng)氣、保證政治清明，促進(jìn)社會和諧非常重要。在中國，無論是古代社會，還是現(xiàn)代社會，主政者歷來重視道德建設(shè)，重視發(fā)揮道德的積極作用。但是，就當(dāng)下中國治國理政而言，道德的作用是有局限的。其次，改革開放以后，中國社會的利益格局發(fā)生深刻變動，形成了不同的利益群體和利益集團(tuán)，與此相應(yīng)，以利益為實(shí)體的道德觀念和道德標(biāo)準(zhǔn)急劇分化，各個階層、各個利益群體、利益集團(tuán)普遍認(rèn)同和接受的道德觀念、道德標(biāo)準(zhǔn)、道德規(guī)范已經(jīng)缺乏堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)，所以，仍然寄希望道德、主要依靠道德來治國理政是行不通了，如果仍有這樣的想法那就是把科學(xué)社會主義倒退到空想社會主義。而法律則是由國家制定，具有明確性、肯定性、普遍性、國家強(qiáng)制性等特點(diǎn)，是每個公民、法人、社團(tuán)、政黨都必須遵守而不得違反的行為規(guī)范，所以，法律不僅能夠調(diào)整公民個人行為，把公民的個人行為納入法律秩序范圍，而且首先具有調(diào)整重大社會關(guān)系、組織與協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化事務(wù)的功能，國家體制的建構(gòu)，國家機(jī)構(gòu)的組成，國家公共權(quán)力的運(yùn)行，政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度等的確立和完善，政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、意識形態(tài)秩序的鞏固與發(fā)展，國家主權(quán)的宣示與國家安全，公民基本權(quán)利的保障和基本義務(wù)的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)，對國家權(quán)力的制約與監(jiān)督，等等，哪一方面、哪一時段，都離不開憲法和法律。因此，較之道德，法律必然起著主導(dǎo)作用，必然是治國理政的第一選擇，必然是治國理政的基本方式。

就政策而言，在中國，共產(chǎn)黨的政策和國家的法律是兩種最重要的社會調(diào)整機(jī)制。政策和法律各有自己的優(yōu)勢，各有自己的調(diào)整方式和范圍。一種社會關(guān)系，究竟是由政策來調(diào)整，還是由法律來調(diào)整，要以其性質(zhì)和特點(diǎn)來決定。國家主要是以政策來治理，還是由法律來治理，要看國家所處的發(fā)展階段和面臨的歷史任務(wù)。建國之初，中國主要依靠黨的政策來治理國家。那時，中國面臨著醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主專政國家政權(quán)的緊迫任務(wù)，不可能、當(dāng)時的形勢也不允許通過制定詳盡而完備的法律體系來指導(dǎo)社會主義革命和建設(shè)。所以，建國之初，中國社會的治理主要依靠黨的政策，黨的政策實(shí)際發(fā)揮著法律的作用，并往往具有高于法律的地位。法律的數(shù)量不多，已經(jīng)制定的法律也非常簡略，法律在社會生活中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與政策相比。但是，隨著人民民主專政國家政權(quán)的鞏固，隨著社會主要矛盾的改變，主要依靠政策治國就不再可取，而應(yīng)當(dāng)逐步加強(qiáng)立法，健全法制。1956年，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會政治報(bào)告和關(guān)于政治報(bào)告的決議均闡述了這種觀點(diǎn)。然而，此后不久，人治思想抬頭，法制建設(shè)中斷。20 世紀(jì)50 年代后期到70 年代末期，中國社會的治理不僅一直主要依靠政策，而且政策經(jīng)常代替法律、甚至改變和廢止法律，致使法律沒有任何權(quán)威可言，以至憲法被任意棄之不用，造成了難以換回的影響和損失。黨的十一屆三中全會以后，中國的經(jīng)濟(jì)體制逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，政治體制朝著社會主義民主政治方向改革。由于客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)需要決定市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，民主政治必然是法治政治，法律在經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系中的調(diào)整作用越來越大，相應(yīng)地，中國社會的治理也從主要依靠政策過渡到了既依靠政策又依靠法律，并進(jìn)一步過渡到主要依靠法律。1997 年，黨的第十五大提出依法治國的基本方略和建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略部署，黨的十六大提出依法執(zhí)政，黨的十七大做出全面落實(shí)依法治國基本方略、加快建設(shè)法治國家的決定，這些標(biāo)志著中國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從主要依靠政策治國理政到主要依靠法律治國理政的根本轉(zhuǎn)變。

在當(dāng)代中國，不能主要依靠政策治國理政的客觀原因和內(nèi)在理由在于政策的局限性。第一，政策，特別是具有規(guī)范作用的具體政策，往往因時制宜，根據(jù)一時的形勢和需要而制定，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性。第二，政策往往因地制宜，一個地方一個樣，缺乏普遍性、統(tǒng)一性。第三，政策的規(guī)定往往過于原則和籠統(tǒng)，缺乏確定性和可操作性。第四，政策缺乏國家強(qiáng)制力，政策也是不可訴的。違反政策沒有合法的依據(jù)去制裁，政策侵權(quán)也沒有規(guī)范的救濟(jì)程序，由此造成很多社會矛盾糾紛難以及時有效地加以解決?，F(xiàn)在引起規(guī)模性上訪的各種類型的歷史遺留問題，大部分是由于政策、土政策或者錯誤執(zhí)行政策造成的。在當(dāng)代中國，盡管已經(jīng)過渡到依法治國，但是，由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的多種原因，無論在觀念上，還是在實(shí)踐中，混淆政策與法律的界限，重政策輕法律，甚至用“土政策”取代法律、沖擊法律等現(xiàn)象依然存在，構(gòu)成了實(shí)行依法執(zhí)政、依法治國、依法行政、依法管理社會的障礙。因此，必須強(qiáng)調(diào)正確認(rèn)識和處理政策與法律的關(guān)系，一方面，要注重用黨的政策指引法律的制定和實(shí)施，必要時，及時通過法定程序?qū)⒄呱仙秊榉?；另一方面，黨的政策不能違反憲法和法律，更不能沖擊憲法和法律秩序，要切實(shí)維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

中國將法治作為治國理政的基本方式，并不排除政策、道德以及領(lǐng)導(dǎo)人智慧的作用。法律不是萬能的，法律只是許多社會調(diào)整方法的一種，法律的作用范圍不是無限的，也并非在任何問題上都是適當(dāng)?shù)?。法對千姿百態(tài)、不斷變化的社會關(guān)系和社會生活的涵概性和適應(yīng)性不可避免地存在一定的限度。法律實(shí)施需要人財(cái)物等支撐條件，有些法律的實(shí)施成本很高。法律的這些局限性需要由道德、政策、鄉(xiāng)規(guī)民約及其他社會調(diào)整機(jī)制給予輔助和補(bǔ)充。