摘要: 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“公有租賃住房分配制度”瓦解后，我國(guó)逐步建立了包含規(guī)制住房自由市場(chǎng)和供給保障性住房二種手段在內(nèi)的住宅政策。在應(yīng)對(duì)公民的住宅權(quán)保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融安全等諸多政策目標(biāo)時(shí)，國(guó)家究竟應(yīng)承擔(dān)何種程度的保障義務(wù)并受到法律約束成為制度建設(shè)和理論探討的課題。本文運(yùn)用“基本生活”、“基本住房需要”的法律概念，區(qū)分了我國(guó)住房保障體系中不同層次的保障制度，指出國(guó)家對(duì)“基本住房需要”的保障應(yīng)受到法律和憲法的嚴(yán)格羈束，在“基本住房需要以上”的保障則應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的裁量并加強(qiáng)政策制定過程中的民主要素。 關(guān)鍵詞: 住房保障義務(wù) 基本住房需要 政策形成自由      

一、問題的提起

1988年住房體制改革所啟動(dòng)的“住房商品化”逐步瓦解了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“公有租賃住房分配制度”，基于對(duì)“自由市場(chǎng)模式”優(yōu)勢(shì)的認(rèn)同，國(guó)家放棄了住房建設(shè)和供給的職權(quán)與責(zé)任。然而，20年后今天，住房高度市場(chǎng)化帶來一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的負(fù)面效應(yīng)[1]，國(guó)家面對(duì)住房自由市場(chǎng)與人的基本居住需求的矛盾，重新干預(yù)市場(chǎng)并進(jìn)行供給，建立新的住房保障體系。然而，新的住房保障責(zé)任并不回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家、單位、個(gè)人一元化的保障體系，而是必須面對(duì)尊重住房自由市場(chǎng)規(guī)律、維護(hù)公民自由權(quán)的法治國(guó)家要求，公平而有效率地承擔(dān)保障公民享有有尊嚴(yán)的、可負(fù)擔(dān)的居住條件的責(zé)任。因此，國(guó)家必須重新審視自己保障責(zé)任的邊界。

近兩年，在制度建立過程中出現(xiàn)的困惑與爭(zhēng)議體現(xiàn)了國(guó)家保障責(zé)任邊界的問題。一方面，國(guó)家在住宅政策設(shè)計(jì)時(shí)，往往陷入“住房產(chǎn)業(yè)的GDP貢獻(xiàn)重要”還是“人人可享受可負(fù)擔(dān)的住宅更重要”的困境，決策中不僅考慮民生目標(biāo)，更重視經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。以強(qiáng)調(diào)福利功能的住宅政策屢屢在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化中不斷發(fā)生調(diào)整。國(guó)家權(quán)力應(yīng)在何種程度上介入住房市場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)保障公民住房權(quán)的目標(biāo)，成為房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的難題。另一方面，各地在建立限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房制度的過程中，社會(huì)上出現(xiàn)了諸多有關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和保障人群類型的爭(zhēng)論，針對(duì)國(guó)家應(yīng)投入多少財(cái)政支出以何種方式保障什么樣的人群取得住房，爭(zhēng)議不斷。而這一問題也直接觸及到了國(guó)家承擔(dān)的住房保障義務(wù)究竟應(yīng)達(dá)到何種程度的難題。[2]

為了解答以上的問題，下文首先以住房保障的措施為中心展開對(duì)我國(guó)住宅政策總體的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，然后試圖以“基本住房需要”為線索，嘗試對(duì)不同層次保障政策所應(yīng)受到的法的拘束進(jìn)行具體探討，并回答以上的問題。

二、住宅政策的體系和內(nèi)容

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下福利分房的終結(jié)與保障房制度的再建構(gòu)

1988年國(guó)務(wù)院開始推行的住房制度改革是“按照社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)住房商品化。從改革公房低租金制度著手，將現(xiàn)在的實(shí)物分配逐步改變?yōu)樨泿欧峙洌勺敉ㄟ^商品交換，取得住房的所有權(quán)或使用權(quán)，使住房這個(gè)大商品進(jìn)入消費(fèi)品市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，從而走出一條既有利于解決城鎮(zhèn)住房問題，又能夠促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和建材工業(yè)發(fā)展的新路子。”[3]這場(chǎng)市場(chǎng)化改革正是為了釋放住房建設(shè)的產(chǎn)業(yè)動(dòng)力而打破了福利分房體制，其核心在于“住房商品化”，由此帶來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“公有租賃住房實(shí)物福利分配制度”在改革過程中被逐步瓦解，到2000年，各地福利分房制度已基本被停止，[4]盡管各地方仍有部分原有公有租賃住房未私有產(chǎn)權(quán)化，[5]但作為一項(xiàng)福利制度早已取消。為了解決住房商品化后，中低收入者的居住需求，國(guó)務(wù)院逐步確立了針對(duì)不同收入群體的居住保障體系（不同層次的住房供應(yīng)體系）：廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房二級(jí)保障以及其他中低價(jià)位、中小套型普通住房的供應(yīng)保障。

從立法政策上來看，1994年國(guó)發(fā)﹝1994﹞43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》啟動(dòng)的公有住房私有產(chǎn)權(quán)化，住房實(shí)物分配貨幣工資化改革后，我國(guó)建立起經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的二級(jí)保障體系。早在43號(hào)文中，國(guó)務(wù)院就提出“各地人民政府要十分重視經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)，加快解決中低收入家庭的住房問題”，1998年，作為進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房體制改革的國(guó)發(fā)﹝1998﹞23號(hào)文明確提出“對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房。”建設(shè)部也分別于1994年、1999年制定了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》、《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，并歷經(jīng)修改至今。

廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房以上，針對(duì)商品住房?jī)r(jià)格上漲過快，供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的情況，2005年4月建設(shè)部等部委發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見》中首次提出，“為了合理引導(dǎo)住房建設(shè)與消費(fèi)，大力發(fā)展省地型住房，在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對(duì)中小套型、中低價(jià)位普通住房給予優(yōu)惠政策支持”，并在其后2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知》中對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的優(yōu)惠政策進(jìn)行了具體化。從而，基本形成了三個(gè)層次的住房保障體系：廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、中低價(jià)位、中小套型普通住房。[6]

（二）保障性住房供給以外的市場(chǎng)規(guī)制

在逐步根據(jù)社會(huì)需要建立積極的住房供給和補(bǔ)助的住房保障政策以外，國(guó)家也以監(jiān)管者的地位建立了一整套規(guī)制住房市場(chǎng)的政策體系，來促進(jìn)或抑制住房的建設(shè)和交易。例如在90年代為了促進(jìn)住房的商品化，國(guó)家建立了公積金制度以使職工利用工資收入消費(fèi)住房、建立了商品房預(yù)售制度促進(jìn)房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)、建立購(gòu)買住房落實(shí)戶籍制度促進(jìn)住房的消費(fèi)等，而進(jìn)入2005年、2010年住房?jī)r(jià)格高漲可能帶來經(jīng)濟(jì)泡沫、中低收入居民無法負(fù)擔(dān)住房支出的情況下，國(guó)家又通過禁止商品房預(yù)購(gòu)人將購(gòu)買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓、調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營(yíng)業(yè)稅、嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)信貸條件、有區(qū)別地調(diào)整住房信貸等政策對(duì)普通和自住住房以外的建設(shè)和交易進(jìn)行限制。此外，國(guó)家通過稅收、貸款利率以及限制購(gòu)房自由等限制住房交易的方式同樣起到了保障公民享有可負(fù)擔(dān)住房的功能。[7]如果將所有的國(guó)家干預(yù)（規(guī)制）政策作為整體進(jìn)行考慮的話，筆者認(rèn)為從干預(yù)的目的出發(fā)，可以分為兩大類型，一種是經(jīng)濟(jì)性的規(guī)制，一種是社會(huì)性的規(guī)制，前者主要從金融的安全性、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用等角度采取措施進(jìn)行干預(yù)，例如對(duì)第二套房貸款的限制、對(duì)預(yù)售房屋交易的限制等，而后者則主要從公民的居住條件保障的角度積極干預(yù)，例如通過稅收調(diào)節(jié)和限購(gòu)保障自住住房的供給。

然而，值得注意的是，以上的規(guī)制手段在不同的經(jīng)濟(jì)背景下，經(jīng)常性服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而發(fā)生調(diào)整，[8]例如僅就個(gè)人信貸政策來看，2008年金融危機(jī)背景下，中國(guó)人民銀行又放松了2006年的限制條件，擴(kuò)大商業(yè)性個(gè)人住房貸款利率下浮幅度，調(diào)整最低首付款比例。[9]這種調(diào)整盡管服務(wù)了防范金融危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，然而從居民可負(fù)擔(dān)住宅的可得性上來看，卻產(chǎn)生了較2005年更為嚴(yán)峻的民生問題。[10]不可否認(rèn)，當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)的依賴程度和住房市場(chǎng)金融的復(fù)雜化決定了住宅政策設(shè)計(jì)是高度經(jīng)濟(jì)專業(yè)化的政策領(lǐng)域，所以往往賦予立法和行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)。但是因?yàn)樽≌咭獞?yīng)對(duì)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，所以國(guó)家的居住保障義務(wù)就可以不受法的拘束？如何處理好這種經(jīng)濟(jì)政策和人權(quán)保障義務(wù)之間的平衡和共贏？為了實(shí)現(xiàn)公民的居住保障，國(guó)家必須采取措施，作出一定的行為，在我國(guó)的制度上對(duì)國(guó)家必須履行何種保障義務(wù)有沒有約束性的機(jī)制？