摘要: 計劃經(jīng)濟體制下“公有租賃住房分配制度”瓦解后，我國逐步建立了包含規(guī)制住房自由市場和供給保障性住房二種手段在內(nèi)的住宅政策。在應(yīng)對公民的住宅權(quán)保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融安全等諸多政策目標(biāo)時，國家究竟應(yīng)承擔(dān)何種程度的保障義務(wù)并受到法律約束成為制度建設(shè)和理論探討的課題。本文運用“基本生活”、“基本住房需要”的法律概念，區(qū)分了我國住房保障體系中不同層次的保障制度，指出國家對“基本住房需要”的保障應(yīng)受到法律和憲法的嚴(yán)格羈束，在“基本住房需要以上”的保障則應(yīng)尊重行政機關(guān)的裁量并加強政策制定過程中的民主要素。 關(guān)鍵詞: 住房保障義務(wù) 基本住房需要 政策形成自由      

一、問題的提起

1988年住房體制改革所啟動的“住房商品化”逐步瓦解了計劃經(jīng)濟體制下“公有租賃住房分配制度”，基于對“自由市場模式”優(yōu)勢的認(rèn)同，國家放棄了住房建設(shè)和供給的職權(quán)與責(zé)任。然而，20年后今天，住房高度市場化帶來一系列經(jīng)濟、社會的負(fù)面效應(yīng)[1]，國家面對住房自由市場與人的基本居住需求的矛盾，重新干預(yù)市場并進(jìn)行供給，建立新的住房保障體系。然而，新的住房保障責(zé)任并不回到計劃經(jīng)濟時代國家、單位、個人一元化的保障體系，而是必須面對尊重住房自由市場規(guī)律、維護(hù)公民自由權(quán)的法治國家要求，公平而有效率地承擔(dān)保障公民享有有尊嚴(yán)的、可負(fù)擔(dān)的居住條件的責(zé)任。因此，國家必須重新審視自己保障責(zé)任的邊界。

近兩年，在制度建立過程中出現(xiàn)的困惑與爭議體現(xiàn)了國家保障責(zé)任邊界的問題。一方面，國家在住宅政策設(shè)計時，往往陷入“住房產(chǎn)業(yè)的GDP貢獻(xiàn)重要”還是“人人可享受可負(fù)擔(dān)的住宅更重要”的困境，決策中不僅考慮民生目標(biāo)，更重視經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。以強調(diào)福利功能的住宅政策屢屢在外部經(jīng)濟環(huán)境的變化中不斷發(fā)生調(diào)整。國家權(quán)力應(yīng)在何種程度上介入住房市場以實現(xiàn)保障公民住房權(quán)的目標(biāo)，成為房地產(chǎn)市場監(jiān)管的難題。另一方面，各地在建立限價房、經(jīng)濟適用房、廉租住房制度的過程中，社會上出現(xiàn)了諸多有關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和保障人群類型的爭論，針對國家應(yīng)投入多少財政支出以何種方式保障什么樣的人群取得住房，爭議不斷。而這一問題也直接觸及到了國家承擔(dān)的住房保障義務(wù)究竟應(yīng)達(dá)到何種程度的難題。[2]

為了解答以上的問題，下文首先以住房保障的措施為中心展開對我國住宅政策總體的系統(tǒng)性認(rèn)識，然后試圖以“基本住房需要”為線索，嘗試對不同層次保障政策所應(yīng)受到的法的拘束進(jìn)行具體探討，并回答以上的問題。

二、住宅政策的體系和內(nèi)容

（一）計劃經(jīng)濟下福利分房的終結(jié)與保障房制度的再建構(gòu)

1988年國務(wù)院開始推行的住房制度改革是“按照社會主義有計劃的商品經(jīng)濟的要求，實現(xiàn)住房商品化。從改革公房低租金制度著手，將現(xiàn)在的實物分配逐步改變?yōu)樨泿欧峙?，由住戶通過商品交換，取得住房的所有權(quán)或使用權(quán)，使住房這個大商品進(jìn)入消費品市場，實現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，從而走出一條既有利于解決城鎮(zhèn)住房問題，又能夠促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和建材工業(yè)發(fā)展的新路子。”[3]這場市場化改革正是為了釋放住房建設(shè)的產(chǎn)業(yè)動力而打破了福利分房體制，其核心在于“住房商品化”，由此帶來的計劃經(jīng)濟體制下的“公有租賃住房實物福利分配制度”在改革過程中被逐步瓦解，到2000年，各地福利分房制度已基本被停止，[4]盡管各地方仍有部分原有公有租賃住房未私有產(chǎn)權(quán)化，[5]但作為一項福利制度早已取消。為了解決住房商品化后，中低收入者的居住需求，國務(wù)院逐步確立了針對不同收入群體的居住保障體系（不同層次的住房供應(yīng)體系）：廉租房、經(jīng)濟適用房二級保障以及其他中低價位、中小套型普通住房的供應(yīng)保障。

從立法政策上來看，1994年國發(fā)﹝1994﹞43號文《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》啟動的公有住房私有產(chǎn)權(quán)化，住房實物分配貨幣工資化改革后，我國建立起經(jīng)濟適用房、廉租房的二級保障體系。早在43號文中，國務(wù)院就提出“各地人民政府要十分重視經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設(shè)，加快解決中低收入家庭的住房問題”，1998年，作為進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房體制改革的國發(fā)﹝1998﹞23號文明確提出“對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”建設(shè)部也分別于1994年、1999年制定了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》、《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，并歷經(jīng)修改至今。

廉租房、經(jīng)濟適用房以上，針對商品住房價格上漲過快，供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理的情況，2005年4月建設(shè)部等部委發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》中首次提出，“為了合理引導(dǎo)住房建設(shè)與消費，大力發(fā)展省地型住房，在規(guī)劃審批、土地供應(yīng)以及信貸、稅收等方面，對中小套型、中低價位普通住房給予優(yōu)惠政策支持”，并在其后2006年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》中對各個領(lǐng)域的優(yōu)惠政策進(jìn)行了具體化。從而，基本形成了三個層次的住房保障體系：廉租房、經(jīng)濟適用房、中低價位、中小套型普通住房。[6]

（二）保障性住房供給以外的市場規(guī)制

在逐步根據(jù)社會需要建立積極的住房供給和補助的住房保障政策以外，國家也以監(jiān)管者的地位建立了一整套規(guī)制住房市場的政策體系，來促進(jìn)或抑制住房的建設(shè)和交易。例如在90年代為了促進(jìn)住房的商品化，國家建立了公積金制度以使職工利用工資收入消費住房、建立了商品房預(yù)售制度促進(jìn)房地產(chǎn)商開發(fā)建設(shè)、建立購買住房落實戶籍制度促進(jìn)住房的消費等，而進(jìn)入2005年、2010年住房價格高漲可能帶來經(jīng)濟泡沫、中低收入居民無法負(fù)擔(dān)住房支出的情況下，國家又通過禁止商品房預(yù)購人將購買的未竣工的預(yù)售商品房再行轉(zhuǎn)讓、調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)信貸條件、有區(qū)別地調(diào)整住房信貸等政策對普通和自住住房以外的建設(shè)和交易進(jìn)行限制。此外，國家通過稅收、貸款利率以及限制購房自由等限制住房交易的方式同樣起到了保障公民享有可負(fù)擔(dān)住房的功能。[7]如果將所有的國家干預(yù)（規(guī)制）政策作為整體進(jìn)行考慮的話，筆者認(rèn)為從干預(yù)的目的出發(fā)，可以分為兩大類型，一種是經(jīng)濟性的規(guī)制，一種是社會性的規(guī)制，前者主要從金融的安全性、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟的作用等角度采取措施進(jìn)行干預(yù)，例如對第二套房貸款的限制、對預(yù)售房屋交易的限制等，而后者則主要從公民的居住條件保障的角度積極干預(yù)，例如通過稅收調(diào)節(jié)和限購保障自住住房的供給。

然而，值得注意的是，以上的規(guī)制手段在不同的經(jīng)濟背景下，經(jīng)常性服從于經(jīng)濟發(fā)展需要而發(fā)生調(diào)整，[8]例如僅就個人信貸政策來看，2008年金融危機背景下，中國人民銀行又放松了2006年的限制條件，擴大商業(yè)性個人住房貸款利率下浮幅度，調(diào)整最低首付款比例。[9]這種調(diào)整盡管服務(wù)了防范金融危機、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的作用，然而從居民可負(fù)擔(dān)住宅的可得性上來看，卻產(chǎn)生了較2005年更為嚴(yán)峻的民生問題。[10]不可否認(rèn)，當(dāng)今世界經(jīng)濟的依賴程度和住房市場金融的復(fù)雜化決定了住宅政策設(shè)計是高度經(jīng)濟專業(yè)化的政策領(lǐng)域，所以往往賦予立法和行政機關(guān)廣泛的裁量權(quán)。但是因為住宅政策要應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟形勢，所以國家的居住保障義務(wù)就可以不受法的拘束？如何處理好這種經(jīng)濟政策和人權(quán)保障義務(wù)之間的平衡和共贏？為了實現(xiàn)公民的居住保障，國家必須采取措施，作出一定的行為，在我國的制度上對國家必須履行何種保障義務(wù)有沒有約束性的機制？