開好各界人民代表會(huì)議，并代行人民代表大會(huì)職權(quán)，選舉人民政府，是建立地方政權(quán)工作的關(guān)鍵步驟。人民代表會(huì)議是人民政府聯(lián)系群眾和傳達(dá)政策的協(xié)議機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)關(guān)，還不是政權(quán)機(jī)關(guān)。只有經(jīng)批準(zhǔn)代行人民代表大會(huì)職能，選舉產(chǎn)生政府，人民代表會(huì)議才成為過渡性的政權(quán)機(jī)關(guān)。

到1950年7月，全國(guó)28個(gè)省和9個(gè)相當(dāng)于省的行政區(qū)中，9個(gè)省召開了各界人民代表會(huì)議并代行人民代表大會(huì)的職權(quán)；210個(gè)市、鎮(zhèn)、城關(guān)召開過各界人民代表會(huì)議，其中，12個(gè)中央及大行政區(qū)直轄市都已召開了各界人民代表會(huì)議，7個(gè)市已代行人民代表大會(huì)職權(quán)；省及行政公署所轄的市67個(gè)已經(jīng)召開過各界人民代表會(huì)議，13個(gè)市已代行人民代表大會(huì)職權(quán)；石家莊、保定兩市召開了人民代表大會(huì)；2069個(gè)縣中已開過各界人民代表會(huì)議的1707個(gè)縣，其中代行人民代表大會(huì)職權(quán)的有18縣，20個(gè)召開了縣人民代表大會(huì)；36個(gè)旗召開過各界人民代表會(huì)議。東北有1212個(gè)區(qū)召開過人民代表會(huì)議，377個(gè)區(qū)召開過人民代表大會(huì)，8393個(gè)村召開過人民代表會(huì)議，17153個(gè)村召開過人民代表大會(huì)。華北、西北等老解放區(qū)，部分區(qū)、村也召開過人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)。當(dāng)時(shí)就清醒地看到，這些工作成績(jī)是初步的，即使開過會(huì)也不是都開得好，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)也不是很深刻。

到1951年，地方政權(quán)建設(shè)有新的進(jìn)展。比如，在全國(guó)省和相當(dāng)于省的行政區(qū)中，23個(gè)省已經(jīng)召開各界人民代表會(huì)議，許多市、縣多次開過各界人民代表會(huì)議，但發(fā)展不平穩(wěn)。這其中重要的原因是，有些政府干部不太愿意召開人民代表會(huì)議，他們習(xí)慣少數(shù)人包辦一切，不習(xí)慣于和人民代表商量辦事，他們認(rèn)為召開人民代表會(huì)議“太麻煩”，“召開人民代表會(huì)議不起作用”，借口“工作太忙”，或借口“沒有事”，而不召開人民代表會(huì)議，對(duì)于它代行人民代表大會(huì)職權(quán)問題采取消極的態(tài)度。

中央認(rèn)為，依靠人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度，把全國(guó)人民團(tuán)結(jié)在各級(jí)人民政府周圍，在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成統(tǒng)一的強(qiáng)大的力量，去履行全國(guó)人民迫切需要履行的建設(shè)任務(wù)和國(guó)防任務(wù)，這是為新中國(guó)成立以來各項(xiàng)事業(yè)取得的成績(jī)所證明的真理。鑒于建立新中國(guó)鞏固的地方各級(jí)政權(quán)的迫切要求，中央指示，各地要積極努力地把人民代表會(huì)議實(shí)際而不是形式地建立起來，使它在政治上和組織上更廣大更密切地聯(lián)系各民主階級(jí)的人民群眾，在組織形式上逐步地完備起來，使各級(jí)人民代表會(huì)議能夠在幾年內(nèi)逐步地過渡為人民代表大會(huì)。必須經(jīng)常定期召開人民代表會(huì)議，鞏固這種人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度。

在這樣的背景下，1951年2月28日，中央人民政府副主席劉少奇出席了在北京中山公園中山堂召開的北京市第三屆人民代表會(huì)議并作講話，對(duì)地方政權(quán)建設(shè)工作指出明確的方向。他在這次講話中明確提出：“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度，是我們國(guó)家的基本制度，是人民民主政權(quán)的最好的基本的組織形式。我們的國(guó)家，就是人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制的國(guó)家。”從目前公開的資料看，這是我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人最早關(guān)于“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的基本制度”的表述，對(duì)人民代表大會(huì)制度作這樣的定位，在新中國(guó)政權(quán)建設(shè)史上具有十分重要的意義。

董必武：人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是我們國(guó)家的基本制度

1948年，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利，晉察冀、晉冀魯豫的地域已連成一片，中共中央決定將晉察冀、晉冀魯豫兩大區(qū)合并，形成統(tǒng)一的華北解放區(qū)，成立華北局和華北人民政府。按照中央的決定，董必武以華北聯(lián)合行政委員會(huì)主席的身份承擔(dān)了籌備召開華北臨時(shí)人民代表大會(huì)的任務(wù)。同年8月7日至19日華北臨時(shí)人民代表大會(huì)在石家莊舉行。董必武致開幕詞說：“我們?nèi)A北臨時(shí)人民代表大會(huì)宣布開幕了。它是一個(gè)臨時(shí)性的、也華北一個(gè)地區(qū)的，但是，它將成為全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形。”這次會(huì)議選舉產(chǎn)生了華北人民政府委員會(huì)委員。20日，華北人民政府委員會(huì)召開第一次全體會(huì)議，選舉主席、副主席，董必武當(dāng)選為主席。1949年1月北平解放，2月華北人民政府遷入北平。11月1日，隨著中央人民政府的成立，華北人民政府的工作結(jié)束，中央人民政府的機(jī)構(gòu)以華北人民政府的機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)建立起來。

華北全區(qū)除綏遠(yuǎn)外都是老解放區(qū)。到1951年，土匪已經(jīng)肅清，土地改革已經(jīng)完成，群眾已普遍地組織起來，華北絕大部分地區(qū)已有充分的條件、并且迫切需要實(shí)行人民代表大會(huì)或由各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)的人民民主政權(quán)制度。但是，當(dāng)時(shí)代行人民代表大會(huì)職權(quán)的實(shí)際情況不盡理想，尤其是縣級(jí)，華北全區(qū)331個(gè)縣、17個(gè)旗，只有25個(gè)縣、旗代行了人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉了人民政府，僅占縣、旗總數(shù)7.1%。許多地方雖然已召開過多次各界人民代表會(huì)議，但存在著很多缺點(diǎn)。比如，將人民代表會(huì)議應(yīng)有的職權(quán)和作用與普通干部會(huì)議相混淆，單純布置工作，對(duì)人民群眾和人民代表的提案和要求，采取不嚴(yán)肅負(fù)責(zé)的態(tài)度。

為了推進(jìn)各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)，中央決定召開一次華北地區(qū)的縣長(zhǎng)會(huì)議，提高干部的思想認(rèn)識(shí)，促進(jìn)這個(gè)地區(qū)的政權(quán)建設(shè)，為全國(guó)樹立典型，推動(dòng)全國(guó)政權(quán)建設(shè)工作。會(huì)議籌備的工作十分認(rèn)真，成立了專門的籌備委員會(huì)，會(huì)前搜集各地有關(guān)政權(quán)建設(shè)的報(bào)告進(jìn)行研究，派出四個(gè)視察組分赴各地視察，調(diào)一些專員、縣長(zhǎng)到京匯報(bào)，要求各地組織干部學(xué)習(xí)人民民主建政的理論與政策，特別是學(xué)習(xí)毛澤東的《論人民民主專政》、劉少奇《在北京市第三屆人民代表會(huì)議上的講話》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、各級(jí)各界人民代表會(huì)議組織通則、各級(jí)人民政府組織通則，以及中央人民政府的有關(guān)法令和指示，通過報(bào)刊、通訊社開展宣傳工作，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論、文章、新聞報(bào)道等60多篇。

經(jīng)過兩個(gè)多月的精心籌備，華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議于1951年9月19日至30日在位于北京護(hù)國(guó)寺街東口外德勝門大街的華北軍區(qū)司令部?jī)?nèi)的禮堂召開。出席會(huì)議的有華北全區(qū)各省人民政府主席、副主席、市長(zhǎng)、專員(盟長(zhǎng))、縣長(zhǎng)(旗長(zhǎng))466人，中央和華北級(jí)各機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人228人，各大行政區(qū)負(fù)責(zé)人29人，共723人。會(huì)議的中心任務(wù)，是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展人民民主專政，加強(qiáng)縣級(jí)人民代表會(huì)議的工作，使各縣在召開人民代表會(huì)議的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，迅速代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。

在23日的會(huì)議上，中央人民政府政務(wù)院副總理兼政治法律委員會(huì)主任董必武作了《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》的講話，他在講話中指出，人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)的制度之所以是我們國(guó)家的基本制度，一是只有它才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉；二是它不是倚靠從前任何法律規(guī)定而產(chǎn)生的，而是由人民革命直接創(chuàng)造出來的，它一經(jīng)宣告成立，就可以相應(yīng)地制定各種制度和法律，而其他任何制度則必須經(jīng)過它的批準(zhǔn)，或由它授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能生效。會(huì)議進(jìn)行了小組討論和大會(huì)討論。這次會(huì)議的重要成果就是，全體與會(huì)人員進(jìn)一步明確認(rèn)識(shí)了各界人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是我們國(guó)家的基本制度。在這里，我們看到，在距劉少奇講話7個(gè)月后，董必武也把各界人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)定位為“國(guó)家的基本制度”。