摘要】技術移民制度是技術移民法的最重要內(nèi)容之一，我國已經(jīng)在《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》中提出，要探索實行技術移民。發(fā)達國家和地區(qū)在技術移民法中著重建立并完善了獨立技術移民、勞動力市場測試、積分評估、移民配額、移民擔保、外國人身份轉換、彈性移民管理、移民融合等八項制度。理解和參考發(fā)達國家和地區(qū)的八項技術移民制度并制定出中國的技術移民制度，是完成探索實行技術移民和制定技術移民法任務的關鍵之一。基于目前世情和國情，我國需要推進引進外國人才制度的建設，并實現(xiàn)積極的創(chuàng)新和突破。

【關鍵詞】技術移民  技術移民法  外國人才  出境入境管理法

【中圖分類號】 D99                    【文獻標識碼】A

人才資源是第一資源，在綜合國力競爭中具有決定性作用。發(fā)達國家紛紛制定和實施技術移民法，便利外國人才出入境、居留和融入，增強本國對外國人才的吸引力。技術移民法律制度是技術移民法的重要組成部分，一國技術移民法成功與否主要取決于是否設計和實施了完善的技術移民制度。充分發(fā)揮技術移民法在我國引進外國人才工作中的作用，必須全面理解技術移民法律制度的內(nèi)容，客觀認識我國在這方面與發(fā)達國家的差距，進而尋找可能的完善辦法，使我國引進外國人才時對技術移民制度的運用從偶然走向應然。

獨立技術移民制度

獨立技術移民制度是引進外國人才力度最大的制度，是指外國人完全基于自身技能遷移到另一個國家的制度。狹義的獨立技術移民僅指永久居留，廣義的獨立技術移民還包括工作簽證。獨立提出工作簽證或技術移民申請，因為不需要移入國工作經(jīng)驗和工作邀請，以及通過勞動力市場測試，對外國人來說非常便捷和方便。與獨立技術移民相對應的是擔保（提名）技術移民，前者不需要工作邀請，后者須有工作邀請。

雇主擔保制度是發(fā)達國家和地區(qū)吸引外國人才最常見的技術移民制度，是指外國人基于自身能力以及雇主、親戚、地方政府等相關個人或機構的擔保（提名）遷移另一國家的制度。一國實施雇主擔保移民，既可以通過雇主擔保責任，確保引進的外國人才質(zhì)量，又可以給予雇主和地方政府在引進外國人才方面一定傾斜性支持。雇主擔保責任是雇主擔保技術移民制度的重點。對移民持開放態(tài)度和希望借移民制度增加對外國人才吸引力的國家，往往設立獨立工作簽證和技術移民類別，與雇主擔保類并列，分別適用于高層次和一般性外國人才。

加拿大、澳大利亞和新西蘭視獨立技術移民為最重要的技術移民。英國、新加坡、香港設立了獨立工作簽證。由于外國人申請獨立工作簽證和技術移民不需要工作邀請和通過勞動力市場測試，對移入國而言，可能導致引進國家和雇主不需要或者質(zhì)量不能保證的外國人才。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，實施獨立申請工作簽證和技術移民的國家，往往會建立積分評估和移民職業(yè)清單制度，替代勞動力市場測試制度來衡量外國人技能。加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡都推出了不需要工作邀請的技術移民類別，英國實施了不需要工作邀請的五級技術移民計劃和第一級高層次人才之高技能人員工作簽證，同時這些國家建立和健全了積分評估和移民職業(yè)（行業(yè)）清單制度。許多國家實施獨立技術移民制度的實踐說明，移入國在大力引進外國人才時，應該鼓勵而不是要求申請人具有本國工作經(jīng)驗，至于職位，應以專業(yè)性和緊缺為標準，不需要考慮職位高低。

無論是外國專家來華工作、外國人在中國就業(yè)、海外高層次人才來華，還是外國人申請在中國永久居留，都必須先取得工作邀請——通過或者借助雇主提出申請，因此，中國的工作簽證和技術移民，是實質(zhì)上的雇主擔保（提名）型工作簽證和技術移民。盡管中國出臺了一系列引進外國人才的法規(guī)政策，但是由于雇主擔保（提名）型工作簽證和技術移民再加上對外國人在華永久居留實行嚴格控制，中國事與愿違地實施著限制型臨時居留類技術移民法——技術移民法中最保守一類。①

我國在外國人工作簽證方面，不允許獨立申請，堵死了沒有工作邀請的外國人來華工作的通道。根據(jù)1996年《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，外國人在沒有工作邀請的情況下不可以提出工作簽證申請，這使得外國人申請來華工作的渠道只限于有工作邀請這一種途徑。但事實上，由于語言、文化等因素的影響，不是每個優(yōu)秀的外國人在來中國前都能得到工作邀請。

在外國人在華永久居留方面，我國的申請條件非?？量?，而且不考慮獨立類別，嚴重縮小了申請人范圍。2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第6條規(guī)定，申請在中國永久居留的外國人應當“已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國居留累計不少于三年且納稅記錄良好”，而且必須在重點企事業(yè)單位、機構和高校擔任副總經(jīng)理、副廠長以上等職務或者具有副教授、副研究員等副高級以上職稱以及享受同等待遇。從技術移民法角度看，外國人要取得中國永久居留權，必須分兩步走：第一步，獲得工作簽證，并以高級職位在中國連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國累計居留不少于三年；第二步，申請永久居留。上述規(guī)定將永久居留申請者局限于已經(jīng)、正在持有中國工作簽證而且擔任高級職位外國人，排除了沒有中國工作簽證的外國人才（不論其獨立還是通過雇主擔保提出申請）。外國人即使在中國工作，也難以滿足上述條件，因為擔任高級職位的外國人只是極少數(shù)。僅限以高級職位工作的外國人分兩步獲得永久居留權的模式不太適合中國，因為這種模式排除了只有外國工作經(jīng)驗、一般職位中國工作經(jīng)驗的外國人才申請在華永久居留的可能，極大減少了中國永久居留制度的吸引力。

對于國家吸引力遠遜于發(fā)達國家和地區(qū)的中國而言，如果要通過技術移民法增加對外國人才吸引力，就有必要在雇主擔保類工作簽證和技術移民外，增加獨立類工作簽證和技術移民。同時，建立和完善匹配的勞動力市場測試、積分評估和移民職業(yè)清單制度，以確保引進外國人才的質(zhì)量和效率。

（略）