中國與歐洲城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的差異因素

社會轉(zhuǎn)型任務(wù)不同。如前所述，工業(yè)化為歐洲城鎮(zhèn)化開辟了道路。而資產(chǎn)階級革命不僅為其工業(yè)化打開了資本、勞動力和市場通道，也為其城鎮(zhèn)化開辟了出路。從17世紀(jì)中期英國資產(chǎn)階級革命開始，到19世紀(jì)初，歐洲大多數(shù)國家都完成了資產(chǎn)階級革命，建立起了相對自由的市場經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。而中國正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化需要解決雙重任務(wù)，需要實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中沒有涉及到的雙重轉(zhuǎn)型。“一方面，要擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，以市場經(jīng)濟(jì)體制代替計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這就是體制轉(zhuǎn)型；另一方面，要從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會，使中國成長為一個(gè)現(xiàn)代化的國家，這就是發(fā)展轉(zhuǎn)型。”⑤而且，這兩種轉(zhuǎn)型處于重疊和膠著狀態(tài)，從而產(chǎn)生更多的矛盾，需要處理的問題更復(fù)雜。

資金來源不同。中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中出現(xiàn)種種不協(xié)調(diào)和不平衡的重要表現(xiàn)就是土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化。政府之所以在土地城鎮(zhèn)化方面擁有巨大熱情，來源于土地可以置換出城鎮(zhèn)化需要的巨額資金。但土地資源畢竟是有限的，不可能被無限制地開發(fā)。中央城鎮(zhèn)化工作會議要求建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，這是解決原有矛盾，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必要選擇。相比之下，歐洲解決城鎮(zhèn)化的資金來源則另有途徑。首先，歐洲國家特別是老牌資本主義國家，在資本原始積累時(shí)期，通過不平等的資本主義世界經(jīng)濟(jì)體系，讓其殖民地或半殖民地成為原料進(jìn)口國和制成品出口國，從中攫取高額利潤。“在1815～1932年間，印度棉紡織品出口值從130萬英鎊降至10萬英鎊以下，同時(shí)期，出口到印度的英國棉紡織品總值從26000英鎊上升到40多萬英鎊，增加了約16倍。到1850年，多少世紀(jì)以來一直出口棉紡織品到全世界的印度卻進(jìn)口了英國棉布出口的1/4。……不但是印度的紡織工業(yè)，它的鋼鐵工業(yè)也同樣被摧毀。”⑥其次，第二次世界大戰(zhàn)之后，歐洲國家以城鎮(zhèn)為單位，建立城鎮(zhèn)公共建設(shè)投資基金，由地方政府、金融機(jī)構(gòu)提供啟動資金，堅(jiān)持市場化、透明化運(yùn)作，也取得了非常好的效果。

政府主導(dǎo)模式不同。從政府管理模式來說，中國城鎮(zhèn)化是政府垂直管理體系的一部分。長期以來，我們習(xí)慣于依靠行政手段對城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和干預(yù)。現(xiàn)實(shí)中，幾乎到處可見行政大廈和國有單位建筑成為新城區(qū)的醒目地標(biāo)。與之相對，歐洲各國政府更注重市場機(jī)制的制定、社會政策的完善以及城鎮(zhèn)化的以人為本屬性。推進(jìn)城鎮(zhèn)化并非一味求大求全，而是通過總體設(shè)計(jì)和公共政策來逐步引導(dǎo)大城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)有序發(fā)展，進(jìn)而也有助于緩解由人口集聚而產(chǎn)生的日益嚴(yán)重的“大城市病”。比如英國的城市開發(fā)公司和企業(yè)特區(qū)就在這方面發(fā)揮了較為積極的作用。法國政府通過鼓勵、資助大型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)向中小城市或小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移疏散的方式，進(jìn)而帶動發(fā)展的協(xié)調(diào)和平衡。

人口轉(zhuǎn)移規(guī)模。中國城鎮(zhèn)化有自己的獨(dú)特性。其一在于地域規(guī)模廣闊。整個(gè)歐洲面積為1016萬平方公里，其中分布著近50個(gè)國家和地區(qū)。而中國作為一個(gè)統(tǒng)一的多民族國家，國土面積與整個(gè)歐洲相差無幾。其二在于人口轉(zhuǎn)移規(guī)模龐大。整個(gè)歐洲人口約為7.4億，而中國人口已超過13億，其中農(nóng)業(yè)人口比重為65%。其三在于中國獨(dú)特的戶籍政策和土地政策。農(nóng)民進(jìn)城之后，戶籍依然在農(nóng)村，土地仍然保留在原籍，城鎮(zhèn)當(dāng)中沒有為農(nóng)民提供相應(yīng)的住房保障和社會福利，因而城鎮(zhèn)化的進(jìn)程又在原有二元對立基礎(chǔ)上增加了新一重矛盾，即生活在城鎮(zhèn)的人口內(nèi)部的二元對立。歐洲各國注重實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代意識的城鎮(zhèn)化，在農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中，注重通過教育普及和技能培訓(xùn)來提升人口整體素質(zhì)和適應(yīng)能力；在人口管理上也沒有硬性的戶籍限制，人口流動更為自由。

經(jīng)濟(jì)增長的認(rèn)同模式不同。盡管我國已經(jīng)將可持續(xù)發(fā)展作為國家層面的發(fā)展戰(zhàn)略，但在實(shí)踐中仍充斥著大量粗放式、高能耗、拼資源的發(fā)展模式，那種“增長就等于發(fā)展”的觀念依然很有市場。表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化當(dāng)中，就是要追求建設(shè)大城市，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等方面的復(fù)合中心，造成一個(gè)城市的功能定位太多太集中，各種配套設(shè)施跟不上，使越來越多的城市成為“堵城”。中歐社會論壇基金會主席皮埃爾·卡蘭默認(rèn)為，“目前各國的經(jīng)濟(jì)增長主要是依賴于日益增長的消費(fèi)，這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式總有一天會消耗盡我們的資源，因此，我們必須要找到一種方法來打破這種局限。而城市將會在這個(gè)轉(zhuǎn)型中走在前列。”⑦歐洲國家城鎮(zhèn)化當(dāng)中的可持續(xù)理念可圈可點(diǎn)。德國政府通過小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和完善來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。一個(gè)自然區(qū)域內(nèi)，居住人口控制在7000至9000人，從而讓小城鎮(zhèn)成為理想的具有可持續(xù)發(fā)展?jié)撃艿木幼卧?/p>

歐洲城鎮(zhèn)化道路的可借鑒之處

城鄉(xiāng)社會保障一體化。歐洲是現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地，早在19世紀(jì)80年代，德國俾斯麥政府就已頒布了社會保險(xiǎn)法案。經(jīng)過一百多年的實(shí)踐運(yùn)行，歐洲國家普遍建立起了城鄉(xiāng)一體化的社會保障格局，避免出現(xiàn)城市“病態(tài)”凸顯而鄉(xiāng)村衰落蕭條的兩難困境。“統(tǒng)一而健全的社會保障體系降低了‘城市化’的門檻。……農(nóng)民享有一切城市居民的權(quán)利。農(nóng)工差別只是從事工作性質(zhì)的差別。只要農(nóng)民進(jìn)城工作，按章納稅，進(jìn)入社會保障，就成為城市居民。”⑧新時(shí)期，我國的城鄉(xiāng)社會保障一體化正在由“碎片化”走向全方位、立體化。推動歐洲實(shí)現(xiàn)“富裕”且“公平”的城鄉(xiāng)一體化社會政策，必定有值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

以就地城鎮(zhèn)化為主導(dǎo)。歐洲城鎮(zhèn)化的特色在于改造農(nóng)村，而不是致力于大城市的擴(kuò)張和建設(shè)。就地城鎮(zhèn)化的前提不僅是“望得見山、看得見水”，更重要的是留得住人口，提高由農(nóng)村改造后的小城鎮(zhèn)的吸引力。與現(xiàn)代化的大城市相比，小城鎮(zhèn)更具有在親近自然、古樸寧靜中匯聚人文氣息的優(yōu)勢。但城鎮(zhèn)畢竟不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村，其吸引力的提升還需要通過鼓勵、資助城市企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)“下鄉(xiāng)”來提升小城鎮(zhèn)的宜居品質(zhì)和生活觀念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。比如英國在工業(yè)革命階段較為有名的盛產(chǎn)呢絨的科茨沃茲山區(qū)，隨著毛紡織業(yè)風(fēng)光不再，整個(gè)山區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不得不進(jìn)行轉(zhuǎn)型。如今，經(jīng)過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和環(huán)境改造后的農(nóng)牧業(yè)地區(qū)反而變成了英國的最美鄉(xiāng)村，成為游客向往的熱點(diǎn)去處。

突破制度藩籬，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。農(nóng)民市民化并非只是將農(nóng)村戶籍變更為城鎮(zhèn)戶籍、將農(nóng)村更名為社區(qū)那么簡單。事實(shí)上，城鎮(zhèn)化的核心是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，即要讓市民化的城鎮(zhèn)人口均衡地享受城市的教育、醫(yī)療、住房等社會保障和公共福利，要讓城鎮(zhèn)新增人口進(jìn)得來、待得住，實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)。走新型城鎮(zhèn)化道路，就是要逐步通過改革來突破制度藩籬，實(shí)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)支持、福利供給及社會保障的農(nóng)民市民化。歐洲農(nóng)民實(shí)現(xiàn)市民化是通過漸進(jìn)的產(chǎn)業(yè)帶動來完成的。具有典型意義的就是德國城鎮(zhèn)化所具有的就地化、分散化特色，通過發(fā)展第一、第三產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等業(yè)態(tài)的擴(kuò)張中容納新增人口，實(shí)現(xiàn)職業(yè)上的非農(nóng)化。借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn)，必須要實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)比重、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率以及轉(zhuǎn)移人口質(zhì)量三位一體的提升，從而為農(nóng)民市民化順利過渡創(chuàng)造條件。

可持續(xù)的公共設(shè)施及公共服務(wù)體系。城鎮(zhèn)的教育、文化、衛(wèi)生、交通等公共設(shè)施及公共服務(wù)要與城鎮(zhèn)化的規(guī)模相適應(yīng)。如果沒有公共設(shè)施及公共服務(wù)體系的配套跟進(jìn)，不僅會導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量的下降，而且還容易造成新舊居民之間的矛盾。歐洲許多國家的公共交通設(shè)計(jì)、投入以及醫(yī)療福利和失業(yè)保障等方面的一體化和均衡化消弭了城鎮(zhèn)化過程中有可能產(chǎn)生的新矛盾。英國各城鎮(zhèn)的商店、學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施幾乎都位于主要道路的交叉處，再加上無縫接軌的交通設(shè)計(jì)，居民出行狀況非常順暢。德國也非常注重城鎮(zhèn)、地方、國家三級公共交通網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)倡導(dǎo)和鼓勵步行和自行車等綠色出行方式，大大提高了公共交通的能源使用效率。

以人為本，因時(shí)因地制宜。建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)是以人為本理念在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的具體體現(xiàn)。為了推動生態(tài)城鎮(zhèn)的良性循環(huán)，德國政府將農(nóng)村市政發(fā)展也納入到統(tǒng)一的市政規(guī)劃和運(yùn)行體系。農(nóng)村維護(hù)耕地、林地及環(huán)保用地的最低運(yùn)行費(fèi)用由城鎮(zhèn)居民稅收來負(fù)擔(dān)，這樣，既提高了農(nóng)民維護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，又在市政公共建設(shè)上縮小了城鄉(xiāng)差距。英國的西北工業(yè)區(qū)是工業(yè)革命的發(fā)源地，輝煌一時(shí)的工業(yè)發(fā)展吸引了大量南方勞動力，但也造成了南北區(qū)域之間的發(fā)展差距和人口分布失衡的局面。19世紀(jì)后期，通過“工業(yè)南下”以及區(qū)域之間工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)和市場引導(dǎo)，使南方人口和產(chǎn)業(yè)得以恢復(fù)和發(fā)展，區(qū)域間人口和產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)推動，讓工業(yè)布局和人口分布趨向均衡化。我國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，不可以照搬歐洲的某一種模式。“實(shí)際上，對城市規(guī)模大小的追求要因地制宜。不同規(guī)模的城市應(yīng)該根據(jù)自己的功能，承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資。盡管可能存在最優(yōu)城市規(guī)模的分布，然而單一的最優(yōu)城市規(guī)模卻沒有，這是因?yàn)槌鞘幸?guī)模變化帶給不同的企業(yè)或居民的收益是不一樣的。”⑨

（作者為河北師范大學(xué)法政學(xué)院副教授）

【注釋】

①《中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系共同宣言》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-05/04/content_2129685.htm。

②李克強(qiáng)：“開啟中歐城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略合作新進(jìn)程—在中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系高層會議開幕式上的講話”，《人民日報(bào)》，2012年5月4日。

③④城市藍(lán)皮書：“2030年前3.9億農(nóng)民將市民化”，《北京晚報(bào)》，2013年7月30日。

⑤厲以寧：《中國經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型之路》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第2頁。

⑥［德］安德烈·岡德·弗蘭克：《依附性積累與不發(fā)達(dá)》，高铦、高戈譯，南京:譯林出版社，1999年，第94～95頁。

⑦“資源匱乏威脅中國城鎮(zhèn)化”，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》，2013年4月2日。

⑧章壽榮，周春芳：“城鄉(xiāng)一體化的國際”，《新華日報(bào)》，2010年4月6日。

⑨周偉林，吳建峰，郝前進(jìn)：“中國城鎮(zhèn)化熱點(diǎn)問題芻議”，《中國社會科學(xué)報(bào)》，2013年12月30日。

責(zé)編/王坤娜