美國的戰(zhàn)略分析家海迪·托夫勒曾經(jīng)說過，若要贏得未來的大小沖突，最好是防止、限制或者降低沖突。危機管控的方式，無疑為他的這一觀點作了注解。而發(fā)生于20世紀60年代初的古巴導彈危機，則十分經(jīng)典地詮釋了危機管理的要義。不過，本文的重點并非要談如何管理危機，而是要從這次被列為教科書式的危機管理范例中，揭示美國國家安全委員會的作用，以為我們新成立的類似機構(gòu)在應(yīng)對實現(xiàn)挑戰(zhàn)中尋求有益的經(jīng)驗借鑒。

U-2的發(fā)現(xiàn)

1962年10月14日，這是一個晴朗的星期天。2架美軍的U-2飛機從南向北飛過了古巴西部上空，并拍攝了大量的地面照片。其中，由魯?shù)婪?middot;安德森少校駕駛的1架U-2飛機拍攝的照片于15日傍晚沖洗出來后，由安全專家辨認出了1座導彈發(fā)射臺、許多發(fā)射彈道導彈的建筑物，以及位于圣克里斯托瓦爾地區(qū)的1枚中程彈道導彈的影像。相關(guān)人員認為，這表明蘇聯(lián)已經(jīng)將導彈秘密運往了古巴，并且還在修建射程可供中遠程彈道導彈使用的堅固永久基地。他們還進一步推斷，此次照片上所發(fā)現(xiàn)的發(fā)射裝置上安裝的很有可能是載有核彈頭的導彈（美國最后確認，蘇聯(lián)已經(jīng)在古巴部屬了16~32枚導彈核武器）。

其實，早在9月份，有關(guān)蘇聯(lián)可能在古巴實際軍事部署的情報便已經(jīng)引起了美國情報部門的警覺。只是當時蘇聯(lián)矢口否認，美國也拿不出確鑿證據(jù)，便沒有引起最高決策當局的重視。

爭吵不休的對策研究

U-2偵察機所發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，引起了美國國家安全委員會成員的重視。10月16日晨，時任國家安全事務(wù)助理的喬治·邦迪，專門就蘇聯(lián)在古巴開始部署導彈一事，向時任總統(tǒng)肯尼迪（兼任國家安全委員會主席）作了匯報?？夏岬下犎R報后，對蘇聯(lián)的欺騙性做法非常惱怒，同時，也意識到這件事情關(guān)系重大。于是，他立即指示邦迪召集包括國家安全委員會人員在內(nèi)的政府相關(guān)部門主要成員開會，以討論蘇聯(lián)把導彈運進古巴的對策問題。

參加會議的人員，除了總統(tǒng)和副總統(tǒng)外，還有國務(wù)卿、副國務(wù)卿、副國務(wù)卿幫辦、拉丁美洲事務(wù)助理國務(wù)卿，國防部長、國防部副部長、助理國防部長、司法部長、中央情報局局長、財政部長、總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理、總統(tǒng)顧問，以及參謀長聯(lián)席會議主席等人。

這是一次馬拉松式的對策研究會，時間從16日一直持續(xù)到19日。會上不僅詳細討論了美國應(yīng)作出什么反應(yīng)，而且還討論了蘇聯(lián)人采取這樣“激烈和危險的一反常態(tài)做法”的原因，以及他們下一步的企圖等。由于成員眾多，看法各異（歸結(jié)起來有五六種意見），整個對策研究的過程充斥著喋喋不休的爭吵，一直沒能形成一致的對策建議。

國安委的“變身”介入

國家安全委員會（NSC），系根據(jù)美國1947年的《國家安全法》授權(quán)建立。在由總統(tǒng)的高級內(nèi)閣成員組成的咨詢委員會中，總統(tǒng)擔任委員會主席，成員主要有副總統(tǒng)、國務(wù)卿、共同安全局局長（該局后被撤銷）、國防部長和國家安全資源委員會主席（后改為緊急戰(zhàn)備局局長）。此外，經(jīng)參議院批準，總統(tǒng)可指定各行政和軍事部門的負責人或副職人員等參加。以至后來財政部部長、參謀長聯(lián)席會議主席（委員會法定軍事顧問）、中央情報局局長（委員會情報顧問），以及總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理等，都成為了國家安全委員會的重要參與者。另外，駐聯(lián)合國代表、美國貿(mào)易代表、白宮辦公室主任、行政管理預(yù)算局局長、總統(tǒng)科學顧問，以及司法部長、國家毒品控制局局長和總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理等，也常根據(jù)需要出席國家安全委員會的相關(guān)會議。

國家安全委員會的主要功能，是負責把國家安全政策的不同方面“統(tǒng)一起來”，并向總統(tǒng)提出對策建議。包括就有關(guān)國內(nèi)、外交和軍事政策向總統(tǒng)提出建議，從而使各軍兵種及其他政府部門更有效地合作；就與美國國際的和潛在的軍事力量有關(guān)的國家目標、義務(wù)和風險做出評估，從而向總統(tǒng)推薦可行的選項；考慮涉及與國家安全有關(guān)的政府部門共同關(guān)心的事務(wù)和政策，并向總統(tǒng)推薦可行的方案等。它自成立以后，便在處理一些重大安全危機時發(fā)揮了重要作用。

古巴導彈危機發(fā)生之前，艾森豪威爾時期的國安會架構(gòu)曾被肯尼迪所“改造”，他把分散在政府行政機構(gòu)中的安全決策權(quán)集中到了總統(tǒng)及其核心成員那里，以保持其本人在決策中的核心地位。這在一定程度上削弱了國參與對策研究的美國重要機構(gòu)成員

安會的職能，致使他在處理“豬灣事件”時成效不佳（因失去了有效的決策輔助支持）。但當面對蘇聯(lián)在古巴部署導彈引發(fā)的又一輪危機決策難題時，肯尼迪吸取了先前的教訓，再次改革了國安會，成立了由少數(shù)要員（10人）組成的國家安全執(zhí)行委員會這一衍生組織。

在古巴導彈危機達到高潮的兩周內(nèi)，該“執(zhí)委會”共召開了37次會議，以討論危機的應(yīng)對事宜。當肯尼迪總統(tǒng)不能親自主持會議時，他就委托鮑比出面主持。最后，他再結(jié)合會議討論的結(jié)果做出決策，并經(jīng)國安會的正式程序去執(zhí)行。

“執(zhí)委會”的作用發(fā)揮

美國最高決策層成員在討論危機對策或可能采取的行動時，提出了多種可能的應(yīng)對措施，歸納起來大致有7種可供選擇的方案：一是目前什么行動也不采??；二是采取外交行動，把蘇聯(lián)人拉到聯(lián)合國安理會去解決問題；三是派使者去見赫魯曉夫，對蘇聯(lián)人施加壓力并提出警告，悄悄解決此事；四是離間蘇、古關(guān)系，即同卡斯特羅秘密接觸，使他同蘇聯(lián)人分開，并向他提出警告，倘若不接受美國的建議，他的島國將遭到毀滅，況且，蘇聯(lián)人也正在出賣他；五是進行封鎖；六是實行空襲；七是入侵古巴，軍隊開進去，把古巴從卡斯特羅手里奪過來。

盡管肯尼迪總統(tǒng)有些傾向于第三和第五種意見，但他一時也拿不定主意。國家安全委員會的多數(shù)成員也無法很有把握地肯定其中某一種意見。最后，執(zhí)行委員會的成員們經(jīng)過多番討論，形成了兩種可供選擇的建議。

第一種建議是，對古巴展開全面空襲，以摧毀蘇聯(lián)人所部署的導彈。這是以參謀長聯(lián)席會議主席馬克斯韋爾·泰勒上將為代表的一方的意見，其中也包括了肯尼迪總統(tǒng)顧問中的多數(shù)人。他們屬于“強硬派”，認為封鎖解決不了問題，應(yīng)力求以空中襲擊來摧毀那些導彈，以顯示美國的決心并使蘇聯(lián)領(lǐng)導人赫魯曉夫恢復(fù)理智。該方案的風險在于，可能引起蘇聯(lián)的軍事報復(fù)（包括實施針對一些北約國家的軍事行動），以及需要進攻古巴并為此付出較大的傷亡代價（估計會有2.5萬名美國人和相應(yīng)數(shù)量的古巴人傷亡）。

第二種建議是，采取謹慎的軍事行動，主要以封鎖手段來阻止蘇聯(lián)把新的導彈運進古巴，并以壓力迫使蘇聯(lián)撤回已經(jīng)部署在古巴的導彈。這是以國防部長麥克納馬拉為代表的“溫和派”的主張。他們認為，封鎖的目的在于阻止蘇聯(lián)把進攻性武器運進古巴，并可強迫他們撤走已經(jīng)設(shè)置在那里的導彈。該方案的好處是風險較小，并可利用美國在時擁有的常規(guī)力量優(yōu)勢，而且，易于被對手接受，也能讓美國在后期行動上處于既可“戰(zhàn)”又可“和”的有利地位。

海上封鎖方案的敲定

肯尼迪總統(tǒng)經(jīng)過權(quán)衡后，以執(zhí)委會的第二種建議為主，于10月19日作出了應(yīng)對危機的基本決策。這一決策主要是采納了國防部長麥克納馬拉等人提出的“海上封鎖”方案，它包括：對一切正在駛往古巴的進攻性軍事裝備實行海上“隔離”；增加對古巴及其領(lǐng)土上軍事集結(jié)的監(jiān)視，如果蘇聯(lián)繼續(xù)作進攻性準備，就有正當理由準備采取進一步的行動；擬對蘇聯(lián)做出全面的報復(fù)性反應(yīng)；加強在關(guān)塔那摩基地的力量，疏散軍事人員的家屬；立刻召開美洲國家組織會議，討論對西半球安全的威脅問題；召開聯(lián)合國安理會緊急會議，審議對世界和平的威脅；呼吁赫魯曉夫放棄“統(tǒng)治世界的方針”，共同做出歷史性的努力等。

在此基礎(chǔ)上，美國專門成立了一個“封鎖領(lǐng)導小組委員會”，進一步研究了所要采取的封鎖方式問題。10月22日，肯尼迪在白宮發(fā)表電話講話。隨后，美國的各項應(yīng)對行動正式展開。主要是，根據(jù)實施封鎖的基本要求，國防部下令在相關(guān)區(qū)域?qū)嵤┝撕Ｉ狭α康牟渴鹦袆樱?0月24日，在68個空軍中隊和8艘航空母艦護衛(wèi)下，由90艘軍艦組成的美國龐大艦隊前往任務(wù)區(qū)。最終，美國海軍在加勒比海共部署了180艘各型艦艇，形成了從佛羅里達到波多黎各的對古巴海域的弧形封鎖區(qū)域）。同時，最高當局還下令戰(zhàn)略空中力量進入“高度戒備”狀態(tài)；令導彈部隊進入執(zhí)行任務(wù)的狀態(tài)；包括北美防空司令部在內(nèi)的美駐世界各地常規(guī)部隊進入高級別國防戒備狀態(tài)；繼續(xù)加強對相關(guān)區(qū)域的偵察監(jiān)視活動等。

古巴導彈危機通過美國采取的一些實際軍事行動，再加上美蘇雙方高層的信函和密使溝通，以及外交斡旋等，最終得以有效化解。分析美國的危機決策過程便不難發(fā)現(xiàn)，從危機決策開始到危機決策的終結(jié)，國家安全委員會及其成員都扮演了重要的角色。其既為提出不同策略、展開充分論證、篩選最優(yōu)方案做了大量工作，也為輔助最高決策者（總統(tǒng)）敲定可行方案發(fā)揮了關(guān)鍵作用。