■  我們可以創(chuàng)造條件，讓百姓直接持有地方政府的債券，尤其是當(dāng)?shù)鼐用癯钟衅渌诘卣l(fā)行的債券，自然會加大居民對地方政府財政行為的關(guān)注度和監(jiān)督力度

去年年底，國家審計署公布了我國五級政府債務(wù)審計結(jié)果之后，各種研究機(jī)構(gòu)就開始替我們算賬。一時間，我國地方債成為國家層面的“負(fù)擔(dān)”和國際社會的“擔(dān)憂”。我國地方債務(wù)像任何債務(wù)一樣有風(fēng)險，但這個風(fēng)險無疑是被夸大了。由此判斷我國會陷入債務(wù)危機(jī)則是缺乏根據(jù)的。

至于債務(wù)水平，2010年后世界主要發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)占GDP的比重大多超過了100%；2013年發(fā)達(dá)國家平均是107.1%。況且，與西方大部分國家的地方債用于消費不同，我國地方債務(wù)超過60%用于基礎(chǔ)設(shè)施，其中很大一部分是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，有的城市債務(wù)形成的資產(chǎn)評估值已經(jīng)超過了累積債務(wù)總額。我國地方債有的存在一些問題，但不應(yīng)否定其積極的一面。地方債在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，尤其是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了不可或缺的作用。

有的地方融資平臺不規(guī)范，但不應(yīng)片面否定地方融資平臺。地方融資平臺實質(zhì)上是一種公私合作平臺，在西方被廣泛用于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國的地方融資平臺，是以政府出資和公共資源為依托，采取市場化方式運作，承擔(dān)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資與建設(shè)任務(wù)的“特定目的公司”。地方融資平臺是在特定背景下逼出來的“公私合作平臺”；與之前的政府直接辦公司相比無疑是一個不小的進(jìn)步，為地方政府在原有體制下有所作為提供了一種嘗試，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)在和今后一個時期，地方財政資金能夠用于基礎(chǔ)設(shè)施的部分不會有太大的增加。借鑒和鼓勵更多的公私合作平臺項目，使民間資本、政府部門、社會組織在市場原則下互利合作，不僅可以解決建設(shè)資金問題，還可以改善國家治理體系，增強(qiáng)社會凝聚力。

現(xiàn)在的地方融資平臺的確存在良莠不齊問題。好的健康的融資平臺，要鼓勵；差的脆弱的平臺，要嚴(yán)加管理，防范風(fēng)險。融資平臺的風(fēng)險更多地不在其自身，而是反映為金融風(fēng)險。需要做的是，在資產(chǎn)負(fù)債評估的基礎(chǔ)上，給合格的地方融資平臺發(fā)“準(zhǔn)生證”，并加以規(guī)范，揚長避短。在我國目前經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險加大，城市化進(jìn)程不可阻擋的今天，一味否定地方融資平臺和地方債是非理性的，甚至是危險的。

當(dāng)然，在利用地方債和地方融資平臺的同時，需要采取切實措施防范債務(wù)和金融風(fēng)險；把地方債這個“近憂”與長期經(jīng)濟(jì)增長的“遠(yuǎn)慮”結(jié)合起來。

建立一個以地方債券為主體的地方政府融資體系。用地方債發(fā)行逐步取代目前以貸款、信托和其他理財產(chǎn)品為主的較不透明的融資方式。新體制將降低地方政府面臨的期限錯配的風(fēng)險、避免風(fēng)險過度集中在銀行體系。債券市場和一系列配套改革可以硬化地方政府的預(yù)算約束。國際范圍內(nèi)不乏綜合改革取得成功的先例。美國各州和地方政府均由本級議會頒布管理地方債務(wù)的法律，成為當(dāng)今世界的樣板目標(biāo)模式。

以穩(wěn)健的地方財政建設(shè)促進(jìn)地方債的穩(wěn)健。財政部應(yīng)建立一個能監(jiān)管所有融資平臺的全國性體系，以保證只有處于良好財務(wù)狀態(tài)的融資平臺才可以增加借貸；在適當(dāng)時候放開發(fā)行省級地方政府債券，使地方債在陽光下運行；開征財產(chǎn)稅，對所有城市住宅征收，為地方政府奠定可持續(xù)收入來源（這一措施要有一個過渡，在當(dāng)前稅負(fù)較重的環(huán)境下，很容易讓人們理解成增加稅收）。

可以借鑒國際經(jīng)驗，用立法的形式規(guī)定地方政府的債務(wù)口徑、債務(wù)上限、地方人大的審批責(zé)任、審計責(zé)任以及對違規(guī)者的具體懲罰措施。只要是發(fā)行地方債的政府，就必須編制和公布其廣義政府資產(chǎn)負(fù)債表。對發(fā)債的政府要組織財產(chǎn)審計，評估地方政府資產(chǎn)。我們已要求各地開始編制三年的滾動預(yù)算，可以根據(jù)情況適時擴(kuò)展到5年，促進(jìn)地方政府從長計議，讓投資人更多了解一個地方政府的未來規(guī)劃。

根據(jù)地方債“自發(fā)自還”試點指導(dǎo)意見，今后的地方債將必須接受評級公司的評級。對地方債評級，一個重要功能是用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對不同地方政府的財政穩(wěn)健性和透明度進(jìn)行評判。從債務(wù)與償債能力、財政表現(xiàn)、政府管理水平及經(jīng)濟(jì)前景幾個方面來評價地方政府的信用風(fēng)險。評級在很大程度上決定了市政債的融資成本，穩(wěn)健和透明的地方政府可以獲得“低成本融資”的獎勵。

我們可以創(chuàng)造條件，讓百姓直接持有地方政府的債券，尤其是當(dāng)?shù)鼐用癯钟衅渌诘卣l(fā)行的債券，自然會加大居民對地方政府財政行為的關(guān)注度和監(jiān)督力度。各地要有長期的財政預(yù)測，獨立發(fā)債的地方政府要編制和公布債務(wù)可持續(xù)性的長期預(yù)測。將目前散見于實體經(jīng)濟(jì)各個部門和領(lǐng)域的不同類型的風(fēng)險（地方政府融資金平臺負(fù)債、各種擔(dān)保、環(huán)境治理成本、養(yǎng)老金缺口等）集中體現(xiàn)在未來政府顯性債務(wù)的數(shù)字上。對其進(jìn)行分析，可以識別未來的償債風(fēng)險和導(dǎo)致這些風(fēng)險的原因，從而將相應(yīng)的金融風(fēng)險限制在一定限度內(nèi)，確保整個金融體系不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。

（作者為中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）