【摘要】目前我國(guó)農(nóng)村公共物品供給存在著總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡等問題。要想改善農(nóng)村公共物品供給狀況，應(yīng)該發(fā)展多元化的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制，以政府為主體、適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，同時(shí)發(fā)揮農(nóng)村合作組織等部門的作用。在此過程中，政府要通過健全法律法規(guī)、制定相關(guān)制度等措施，規(guī)范和引導(dǎo)各類供給主體的供給行為。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村　公共物品　供給　多元化

【中圖分類號(hào)】F062.6　 　　　  【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)村公共物品對(duì)于提高農(nóng)民生活、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展有著重要的作用。我國(guó)政府一直以來十分重視對(duì)農(nóng)村公共物品的建設(shè)，黨的十八大報(bào)告中提出：“到2020年要總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)”，這包含了發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，促進(jìn)全社會(huì)公共服務(wù)均等化的涵義。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)公共物品的需求日益強(qiáng)烈，并呈現(xiàn)層次性和多樣性，而與之相對(duì)應(yīng)，公共物品在農(nóng)村的供給情況卻并不理想。公共物品的長(zhǎng)期供需不平衡已經(jīng)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)條件及生活質(zhì)量的提高。因此，研究農(nóng)村公共物品的優(yōu)化供給有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村公共物品供給問題研究的理論基礎(chǔ)

公共物品的內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩謬爾森指出，公共物品是人們對(duì)于其的個(gè)人消費(fèi)不會(huì)影響其他人對(duì)該物品消費(fèi)的物品。效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和利益的非排他性是公共物品的基本特征。根據(jù)公共物品的非排他性以及非競(jìng)爭(zhēng)性的強(qiáng)弱，將公共物品分為兩類：一類是純公共物品，同時(shí)具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性；另一類是準(zhǔn)公共物品，具有不完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，準(zhǔn)公共物品還可以繼續(xù)細(xì)分為俱樂部物品和公共資源。

公共物品的供給特性。公共物品的特性導(dǎo)致其供給問題要復(fù)雜于私人物品，經(jīng)濟(jì)理論界對(duì)于公共物品供給機(jī)制的探討由來已久。

一是市場(chǎng)失靈。20世紀(jì)50年代，現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出市場(chǎng)在公共物品供給中存在失靈。因?yàn)槊總€(gè)消費(fèi)者消費(fèi)的公共物品總量與總消費(fèi)量總是相等，所以公共物品的市場(chǎng)需求曲線是個(gè)人需求曲線的垂直相加而非水平相加，而總的支付卻是所有消費(fèi)者的支付總和。由于每個(gè)消費(fèi)者并不清楚自己享受公共物品應(yīng)該支付的價(jià)格，或者是存在隱瞞偏好的“免費(fèi)搭車”行為，所以市場(chǎng)機(jī)制下很難得到足夠支撐公共物品供給的消費(fèi)者支付，進(jìn)而市場(chǎng)難以有效提供公共物品。

二是政府失靈。由于對(duì)市場(chǎng)失靈理論的普遍接受，20世紀(jì)50～70年代的西方國(guó)家普遍由政府負(fù)責(zé)提供公共物品，但這些國(guó)家在70年代之后陷入危機(jī)，促使人們意識(shí)到政府在供給公共物品的過程中同樣存在失靈問題。實(shí)際上，政府與市場(chǎng)都是一種制度安排，都是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)生變量，因此，政府在運(yùn)行和提供公共物品的過程中也存在交易成本，這種交易成本往往很大。政府壟斷公共物品提供，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督，往往會(huì)導(dǎo)致效率低下和官僚腐敗等問題。

三是多中心思路。20世紀(jì)80年代，美國(guó)學(xué)者奧斯特·羅姆的新公共管理理論提出“多中心理論”。“多中心”是指公共物品供給結(jié)構(gòu)也可以多元化，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人、各種非政府的組織均可成為公共物品的供給者，各主體在一定的規(guī)則下，以多種方式一同行使主體權(quán)力，在公共物品的供給過程中引入多元化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制①。多中心理論為公共物品供給研究開辟了新的視角。

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給狀況及存在問題

農(nóng)村公共物品是指為促進(jìn)我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展的公益性物品，具體而言包括以下幾類：基礎(chǔ)設(shè)施類，如農(nóng)村的道路等；社會(huì)保障類，如農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)；科教文衛(wèi)類，如農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)等；社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)類，如社會(huì)治安等。近年來，我國(guó)政府加大了農(nóng)村公共財(cái)政投入，但總體來看，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給狀況仍然存在一些問題，無法滿足農(nóng)民的需求，。

總量不足。我國(guó)農(nóng)村公共物品供給數(shù)量上離實(shí)際需求存有差距，具體表現(xiàn)在：一是大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)、大型的水電灌溉設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共物品供給不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是與農(nóng)村生活條件改善相關(guān)的公共物品，如供水、供電、道路橋梁、環(huán)境相關(guān)的公共物品在部分地區(qū)和村莊仍然比較欠缺。三是有關(guān)農(nóng)民自身權(quán)利類的公共物品，如文化教育和醫(yī)療保障類公共物品和服務(wù)的缺口還很大。

供給結(jié)構(gòu)失衡，供與求不匹配。一方面，農(nóng)村公共物品供給總體不足，卻同時(shí)存在部分公共物品供給過剩的問題。這是由于一些基層政府注重政績(jī)工程、面子工程，沒有首要解決農(nóng)民迫切需要的公共物品，卻過多地投入于修路、沿街綠化、廣場(chǎng)建設(shè)等，造成了供給不足與供給過剩并存的結(jié)構(gòu)失衡局面。另一方面，文化、科技為代表的高層次、“軟”公共物品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民對(duì)文化、教育、培訓(xùn)、科技、環(huán)境等高層次的公共物品需求日益強(qiáng)烈，而目前在絕大多數(shù)農(nóng)村，諸如鄉(xiāng)村圖書館、影院等文化設(shè)施較為匱乏，科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、信息獲得等耗資大、見效慢的設(shè)施和服務(wù)更是欠缺。

城鄉(xiāng)間、地區(qū)間供給不均衡。首先，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制存在城鄉(xiāng)二元化狀態(tài)，導(dǎo)致在公共物品供應(yīng)上，也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的“二元”供給體制。我國(guó)城市公共物品的供給由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村公共物品的供應(yīng)大部分靠農(nóng)民自己解決，這種城鄉(xiāng)分割造成了公共物品供給的城鄉(xiāng)間差距，呈現(xiàn)非公平性。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2001年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額中農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占比為19.4%，而到2012此比例卻下降為1.7%②。這一對(duì)比從側(cè)面反映出，農(nóng)村地區(qū)的固定資產(chǎn)投資明顯落后于城鎮(zhèn)，且呈現(xiàn)出投資比例逐年下降的趨勢(shì)。其次，我國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大的差異，所以，當(dāng)東部經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)提出差異化和高層次的公共物品需求時(shí)，西部某些落后的農(nóng)村尚缺乏基本公共物品的供給和服務(wù)。

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給問題的原因探析

造成我國(guó)農(nóng)村公共物品供給總量不足與結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象的原因是多方面的：

資金投入不足。對(duì)我國(guó)而言，公共物品在農(nóng)村供給中出現(xiàn)的問題歸根結(jié)底是由于資金有限，投入不足造成的。一方面，基層政府能夠用于提供公共物品的資金有限。2001年中央開始改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，取消了“提留”、“統(tǒng)籌”和“兩工”等，2006年我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府失去了重要的資金來源，其公共物品的建設(shè)資金大部分依靠上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。另一方面，我國(guó)農(nóng)村的融資體系不健全。由于當(dāng)前農(nóng)民信用體系不健全，大部分農(nóng)民習(xí)慣于將閑置資金存入銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)，而金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民發(fā)放貸款通常額度較小，這樣造成了金融機(jī)構(gòu)大量吸取了農(nóng)村的資金，卻較少地返還于“三農(nóng)”建設(shè)，致使農(nóng)村公共物品的資金供應(yīng)更加短缺。

缺乏順暢的需求表達(dá)機(jī)制和完善的決策機(jī)制。一直以來，我國(guó)對(duì)于農(nóng)村公共物品的供給決策都是“自上而下”的，忽視了農(nóng)民自身的真實(shí)需求，缺乏透明性與參與性。在農(nóng)村公共物品提供過程中，農(nóng)民是需求者和委托人，政府機(jī)構(gòu)是代理人，基層的村鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)則是“二次”代理人。由于委托人缺乏組織性和信息不對(duì)稱，無力監(jiān)督和約束基層政府行為，在公共物品供給中處于弱勢(shì)地位，無法真實(shí)、順暢、有力地表達(dá)自身的需求；基層政府往往只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，忽視委托人意愿，根據(jù)政府意愿決定提供什么公共物品和提供多少。這種決策機(jī)制下，基層政府往往熱衷供給見效快、易顯出政績(jī)的“硬”公共物品，而對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的“軟”的公共物品，不愿意提供或提供很少。

政府職責(zé)不清，缺乏問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。盡管《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》，明確了公共服務(wù)是政府的主要職能之一，但這些規(guī)定比較模糊，缺乏針對(duì)性和操作性，造成了各級(jí)政府在農(nóng)村公共物品供給中職責(zé)不清、分工不明，出現(xiàn)推諉、越位、缺位等現(xiàn)象。由于我國(guó)財(cái)政權(quán)集中于中央政府，而事權(quán)下放至各級(jí)政府，農(nóng)村公共物品提供職責(zé)，往往最終較多地壓到縣、鄉(xiāng)政府，導(dǎo)致出現(xiàn)基層政府財(cái)權(quán)小而事權(quán)大的狀況，基層政府財(cái)政緊張，能力有限，最終導(dǎo)致了農(nóng)村公共物品的總量短缺和質(zhì)量不高。另外，由于法律法規(guī)缺失、問責(zé)機(jī)制缺乏以及農(nóng)民的維權(quán)與參與意識(shí)不強(qiáng)，都造成農(nóng)村公共物品的供給過程監(jiān)管不足，一旦出現(xiàn)供給決策不當(dāng)、供給低效或無作為行為，難以找到明確對(duì)象問責(zé)。

供給主體單一、效率低下。在供給制度方面，新中國(guó)成立以來我國(guó)的農(nóng)村公共物品經(jīng)歷了三個(gè)階段，即人民公社階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段和現(xiàn)在的后農(nóng)村稅費(fèi)改革階段，其供給機(jī)制在本質(zhì)上都屬于單一的政府供給，盡管在現(xiàn)階段有了多元化的嘗試和突破，但市場(chǎng)和社會(huì)的力量還是比較薄弱。政府作為公共物品的壟斷供給者，排斥了市場(chǎng)和社會(huì)因素的作用，因其缺乏成本最小和利潤(rùn)最大的約束，不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的效率低下，成本昂貴，缺乏多樣性和差異性，甚至存在回避提供責(zé)任和扭曲供給需求的可能性，造成資源浪費(fèi)和農(nóng)民公共福利水平不高。