國家治理模式的三種類型

當代中國，黨的領導是國家治理現(xiàn)代化的一個重大議題。把“領導”理解為“命令”和“支配”，不符合國家治理現(xiàn)代化的要求。如果把“領導”理解為“影響別人行為的行為”，研究國家治理現(xiàn)代化就有了正確的依據。

國家治理模式一般以治理手段為主要劃分標志，具體可以劃分為三種基本類型：第一，政策主導的治理。這是一種比較容易變遷、具有較大主觀性的治理模式。這種治理主要掌握在精英手中，從某種意義上來說，這種治理屬于人治。第二，法治主導的治理。該模式具有較高的穩(wěn)定性和較大的一致性。在這種治理類型下，無論什么人都必須按照法律的規(guī)則和程序來行事，大家都是統(tǒng)一的，沒有特殊性。第三，民主主導的治理。該模式凸顯對大多數(shù)人意志的尊重，兼有法治的內涵，是治理模式的最高境界。這三種治理是遞進的關系。一般來說，先有政策治理，經過發(fā)展，上升到法治，再由法治發(fā)展到民主治理。沒有法治的過程，是達不到民主治理過程的。

法治很重要。法治本體意義在于對公平和正義的保障，是社會穩(wěn)定、有機運轉、公平正義的最后一道防線。法治的工具價值在于培育了公民對程序制度遵守的意識。在此之后，進入民主治理的階段才算成熟。西方社會經過了自由化才達到了民主化，而這一過程便是法制化的過程。從某種意義上來說，西方的民主化都經過了自由化階段。中國的國家治理模式正在由政策治理向法治邁進，如何培育中國公民對程序、制度和法律法規(guī)的遵守是一個很重要的問題。

中國共產黨執(zhí)政后的相當長時間里，對于國家的治理更多倚重的是政策導向。選擇政策導向的國家治理模式有其歷史必然性，也有其現(xiàn)實合理性。首先，鴉片戰(zhàn)爭以來的歷史發(fā)展進程證明了中國共產黨具有先進性，它對中國革命的領導權威以取得勝利的結果確立起來，它制定的路線方針政策得到廣泛認同。其次，中國共產黨的宗旨、群眾路線、目標追求等契合人民群眾的根本利益，路線方針政策的制定依據和價值取向為社會所信任。從這兩點看，社會主義建設取得發(fā)展就是黨的路線方針政策的必然結果。然而，以政策導向的治理模式隱含著不可避免的風險，即一旦黨的路線方針政策偏離正確的軌道，必然導致國家和社會遭遇損失和破壞。十年“文化大革命”的遭遇就是證明。

中國共產黨的領導和執(zhí)政地位，決定了其路線方針政策對整個國家的影響力。然而，國家治理必須遵循國家在發(fā)展和建設方面所具有的內在規(guī)律。推進國家治理現(xiàn)代化需要厘清政黨執(zhí)政與國家治理的關系。國家是以人民為主體的綜合體，政黨是以某種意識形態(tài)為紐帶的群體組織。中國共產黨代表最廣大人民群眾的根本利益，但是應該注意，這只是從利益代表性上將政黨與國家聯(lián)系在一起，并不意味著政黨與國家可以完全等同。新時期黨中央對這個問題的認識是清醒的，這其中有兩個最直接的論點：一是強調黨的意志要通過人民代表大會上升為國家意志；二是黨的一切活動都要在法律框架下進行。此外，確定人民代表大會是國家最高權力機關，提出依法執(zhí)政的治國方略，都表現(xiàn)了黨執(zhí)政行為不能逾越國家和法律這一事實。由此而言，為推進國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，以執(zhí)政黨的路線方針政策為導向的治理，必須向法治主導和民主主導的治理模式轉變。

法治主導治理模式是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇

自1978年實施改革開放以來，法制建設的加強推動了中國社會的法治化進程。2011年3月10日，十一屆全國人大四次會議宣布，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”，要求“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。這三個“依法”和三個“法治”的思想，是中國特色社會主義建設中執(zhí)政黨治國理政實踐探索的提煉，對推進國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化至關重要。它表明，國家治理過程將納入法治化的過程，堅持以法治為主導的國家治理模式將是中國國家治理模式的現(xiàn)代化選擇。

需要注意的是，前述關于國家治理模式的類型劃分并不是絕對的，而是相對的。法治主導與民主主導雖然在表現(xiàn)形式上有區(qū)別，但是在運作關系上并非截然對立。現(xiàn)代意義上的社會實踐，法治與民主總是粘連在一起。法治保障民主，民主維持法治；民主要求法治，法治體現(xiàn)民主。在治理國家的過程中，依法執(zhí)政離不開民主執(zhí)政，依法治國離不開民主管理，法治建設中民主建設不能缺位。中國共產黨始終以民主作為核心價值訴求，黨內民主是黨的生命，人民民主是社會主義的本質屬性，法治主導的國家治理模式選擇，必須融入發(fā)揚民主的價值訴求，使國家治理現(xiàn)代化充分體現(xiàn)人類文明的優(yōu)秀成果和世界發(fā)展潮流的新元素。

（作者系華東政法大學政治學與公共管理學院院長、教授）