一些地方出現(xiàn)了制度創(chuàng)新，原因很復雜。從必要性來看，主要有三個方面：第一，地區(qū)間存在的差異。在中國，地區(qū)差異較大，中央出臺的政策在一些地方比較適應，但在一定時期內(nèi)，在另外一些地方可能滯后或者超前。這種情形為一些地方進行超前性創(chuàng)新實驗提供了必要性。第二，地區(qū)間存在的競爭。地區(qū)間除了存在差異之外，還存在著各種各樣的競爭。換句話說，地方政府在“府際關系”上存在著與其他地區(qū)特別是周邊地區(qū)的競爭關系。為了應對競爭壓力，獲得競爭優(yōu)勢，地方政府像企業(yè)家那樣在政治市場中競相提供政治產(chǎn)品，而創(chuàng)新性的制度安排就是地方政府所能提供的政治產(chǎn)品。一些地方政府試圖通過制度創(chuàng)新獲得競爭優(yōu)勢，這是政府之間的競爭壓力所致。第三，來自社會的壓力。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府管理存在著這樣或那樣的不適應的情況，公眾特別是基層群眾要求政府進行相應的改革。

為何一些地方將創(chuàng)新沖動變成了現(xiàn)實

必要性只是為制度創(chuàng)新提供了某種可能性。全國各地在各個領域都有創(chuàng)新的沖動，但為什么有的地方把這些沖動轉(zhuǎn)化為實踐，而別的地方卻沒有將這些沖動變?yōu)楝F(xiàn)實呢？一個很重要的原因就是所謂“動力在民，拍板在官”，也就是說，雖然有基層群眾的強烈要求和普遍呼吁，但如果沒有地方政府作出制度創(chuàng)新的決策，創(chuàng)新行動是啟動不了的。從這一事實我們也可以看出，當時制度創(chuàng)新的政府主導特點，在地方政府創(chuàng)新過程中，一把手主導的特點非常明顯。作為一個組織，政府的集體行為也是比較困難的。這個時候，就需要“政治企業(yè)家”來推動，“政治企業(yè)家”的出現(xiàn)增加了集體行動的希望。地方官員在政治市場上其實是 “政治企業(yè)家”，他們通過制度創(chuàng)新最大化自己的“經(jīng)營業(yè)績”——政績。

有學者認為，地方官員特別是“一把手”在政治市場上有著足夠的動力，去扮演約瑟夫·熊彼特所分析的企業(yè)家在經(jīng)濟市場上所扮演的角色，成為政府創(chuàng)新的動力源泉。因此我們不難發(fā)現(xiàn)，在政治領域內(nèi)的制度創(chuàng)新，其啟動者往往是黨政機關的“一把手”。因為能夠充當“政治企業(yè)家”的多為當?shù)氐狞h政“一把手”。作為改革者，要具有一定的敢闖敢冒的精神。在鄧小平看來，“干革命、搞建設，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于創(chuàng)新的闖將”，他希望“各級黨委和每個黨支部，都來鼓勵、支持黨員和群眾勇于思考、勇于探索、勇于創(chuàng)新”。同時，黨政“一把手”還必須有一定的社會責任感和政治敏銳性，必須能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)并把握制度創(chuàng)新的先機。有研究發(fā)現(xiàn)，近些年來，一些有理想、有見識、有魄力的領導者不斷進入地方和基層政府的領導層。這些擁有實際決策權的地方政府主要官員面對目前政府中存在的嚴重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾，產(chǎn)生了改良和優(yōu)化政府日常工作的動機，從而推動自己的工作部門進行創(chuàng)新。如果沒有這些決策者，再好的創(chuàng)新方案也不過是一紙規(guī)劃書而已。

那么，由地方黨政“一把手”來啟動制度創(chuàng)新特別是民主創(chuàng)新，原因何在呢？筆者認為，由“一把手”積極主動啟動的制度創(chuàng)新，一方面離不開我們國家有利于改革創(chuàng)新的大的宏觀?？梢哉f，改革開放以來，中央提出要發(fā)展民主健全法制，將黨內(nèi)民主作為黨的生命，將社會主義民主作為社會主義的生命。并且指出，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。執(zhí)政黨還提出，要積極發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動人民民主。這種發(fā)展民主的大趨勢為地方各級政府的民主創(chuàng)新提供了廣泛的活動空間。而對于地方政府來說，它的上一級領導機關鼓勵進行制度創(chuàng)新的寬松政策，是地方政府創(chuàng)新行為變成現(xiàn)實的直接條件。另一方面，一批具有改革創(chuàng)新精神的的干部走上各級黨政領導崗位，他們越來越意識到原有體制的一些弊端，以及基層群眾要求改革創(chuàng)新的利益呼聲，這就成為改革創(chuàng)新的直接動力。