為什么地方官員會作出制度創(chuàng)新的決策

再進一步地提問，為什么地方官員會作出制度創(chuàng)新的決策呢？我們還可以將原因細分為以下幾種：第一個可能是，上一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)授意、授權(quán)或者要求、指示他們作出創(chuàng)新決策，如果是這樣的話，地方官員與其說是制度創(chuàng)新的決策者，還不如說是制度創(chuàng)新的實施者，當(dāng)然對于基層群眾來說，他們看到的是地方官員作出的創(chuàng)新決策，而不是更高一級的主要領(lǐng)導(dǎo)授意的結(jié)果，不是更高層級甚至中央政府的授意、授權(quán)。在單一制國家里，地方的權(quán)力很大程度上是中央授予的，一些地方政府如果想在制度創(chuàng)新問題上有所行動的話，必須得到上一級政府乃至更高一級政府的授權(quán)或者認可，方能進行。在多數(shù)情況下，地方政府的創(chuàng)新是上一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)甚至是中央相關(guān)部門授意、認可的。研究發(fā)現(xiàn)，這種授權(quán)和認可，是對地方政府進行制度創(chuàng)新的最大政治保護。第二個可能是，地方官員回應(yīng)基層群眾的利益要求，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)進行的主動決策。這種情形反映出當(dāng)前政府改革背景下地方政權(quán)的回應(yīng)性和責(zé)任性的提高。第三個可能是，地方官員出于政績觀和政治升遷的需要。這樣來看，并不是在強調(diào)地方官員創(chuàng)新行動的私利性，而是說官員行為的復(fù)雜性、多樣性。除此之外，我們還可以找出其他的創(chuàng)新原因。

正是因為創(chuàng)新的源動力不同，因此，對于地方政府的創(chuàng)新行為，我們可以大致分為以下幾種：一是中央授權(quán)進行的；二是地方自主性創(chuàng)新的；三是地方政府與基層合作進行的。具體來說有三種情形：

中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新行為。在這種制度創(chuàng)新行為中，中央政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新制度方案的制定者，是制度創(chuàng)新的第一行動集團，地方政府只是回應(yīng)中央政府的要求，對地方政府進行改革調(diào)整。作為新制度的具體組織和實施者，地方政府的地位不具有主動性，不是其固有的職權(quán)范圍內(nèi)的制度創(chuàng)新行為，而是在中央政府的許可或授權(quán)下所從事的制度創(chuàng)新行為，其實質(zhì)是中央政府供給主導(dǎo)型的制度創(chuàng)新行為。中央政府為了規(guī)避制度創(chuàng)新的風(fēng)險，將權(quán)力下放，授權(quán)地方進行制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新形式的特點就是改革的風(fēng)險小、成本低，但其形式單一、領(lǐng)域狹窄，地方政府的制度創(chuàng)新能力受到約束，知識積累速度較慢。既然是中央授權(quán)的，中央就必須對地方政府的創(chuàng)新行為進行監(jiān)督和糾正。也正因為是中央授權(quán)的，地方政府在制度創(chuàng)新過程中就獲得了“尚方寶劍”，其制度創(chuàng)新的空間較大，擁有改革的先發(fā)優(yōu)勢。

地方政府自主的制度創(chuàng)新行為。在地方政府自主的制度創(chuàng)新行為中，地方政府是制度創(chuàng)新的發(fā)起人和新方案的制定者、組織者和實施者，是在其自己固有的職權(quán)范圍內(nèi)主動進行的制度創(chuàng)新行為，地方政府充當(dāng)了制度創(chuàng)新的第一行動集團，其主體地位得以充分彰顯，創(chuàng)新能力得以有效提升。但是在我國目前的政治架構(gòu)下，地方政府自主的制度創(chuàng)新往往面臨著是否被中央政府“事后追認”的政治風(fēng)險。

地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為。由于微觀主體（團體和個人）和地方政府之間存在很多的利益共同點，地方政府就可能對微觀主體的制度創(chuàng)新活動予以鼓勵和扶持，從而實現(xiàn)制度創(chuàng)新。這一制度創(chuàng)新行為被稱為“地方政府與微觀主體合作博弈的制度創(chuàng)新行為”。在這種制度創(chuàng)新行為中，地方政府充當(dāng)了微觀主體(第一行動集團)的保護者，即第二行動集團，利用自身的組織優(yōu)勢，助微觀主體一臂之力，使其實現(xiàn)制度創(chuàng)新，從而實現(xiàn)本區(qū)域公共福利的最大化。地方政府以新的觀念為指導(dǎo)，通過制定新的行為規(guī)范，調(diào)整主體間的權(quán)利關(guān)系，為實現(xiàn)新的價值目標和理想目標而自主地進行創(chuàng)造性的活動。一般來說，創(chuàng)新的層級越低，創(chuàng)新的內(nèi)容也就越具體。在地方和基層這樣的層面，個體特別是當(dāng)?shù)氐?ldquo;一把手”的能動作用則表現(xiàn)得更為明顯。