農(nóng)村基層政權(quán)是我國政權(quán)體制的重要組成部分，是社會穩(wěn)定和國家建設(shè)的基石。改革開放三十多年來，特別是自20世紀(jì)80年代“撤社建鄉(xiāng)”以來，作為農(nóng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在落實黨和國家的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。三十多年間通過分權(quán)改革、稅費改革、機(jī)構(gòu)改革等一系列措施，我國逐步建立起了與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方政府管理體制。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，我國農(nóng)村進(jìn)入了新的發(fā)展階段。農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)民利益訴求多元化，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合。與此同時，發(fā)展過程中存在的不平衡、不穩(wěn)定、不可持續(xù)的問題日益突出。當(dāng)前，我國農(nóng)村基層政權(quán)在現(xiàn)實運轉(zhuǎn)過程中還存在不少問題。突出地表現(xiàn)為：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力和責(zé)任不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管理權(quán)有限，經(jīng)濟(jì)能力也有限，卻承擔(dān)著無限的政治責(zé)任，“一票否決”事項過多，不必要地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作壓力和困難；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)村群眾自治組織、經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)組織的關(guān)系有待理順；其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主基礎(chǔ)不牢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度沒有全面落實，不能適應(yīng)農(nóng)民日益提高的民主意識和訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往得不到農(nóng)民的高度信任。由于這些體制問題，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將主要精力和大部分資源放在應(yīng)付上級下派的行政事務(wù)上，缺乏為廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)的動力，難以實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

為了適應(yīng)新的發(fā)展形勢，落實依法治國基本方略，有必要通過改善行政體制、創(chuàng)新社會治理方式和落實人大制度來加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。

通過地方政府立法推進(jìn)社會治理創(chuàng)新與變革

強(qiáng)化基層地方政府的法律地位，進(jìn)一步明確基層民主在地方治理過程中的重要地位，是解決和完善我國當(dāng)前基層治理存在問題的關(guān)鍵。通過法律法規(guī)明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)各權(quán)力主體的關(guān)系，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的職責(zé)權(quán)限和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。嚴(yán)格按照法律法規(guī)履行職責(zé)，遵循基層政權(quán)組織和村民自治組織的法定程序，使其規(guī)范運行。創(chuàng)新農(nóng)村基層民主運行的體制機(jī)制，有效回應(yīng)農(nóng)村社會不同群體的利益訴求。政府權(quán)力和行為必需受到的制衡與監(jiān)督，政府的公共服務(wù)和行政應(yīng)體現(xiàn)民意，滿足廣大人民群眾的需求與呼聲。

以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的社會管理和公共服務(wù)職能。要重點履行好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧等四個方面的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員要提高思想認(rèn)識，真正樹立為農(nóng)民服務(wù)的理念，有效回應(yīng)廣大農(nóng)民對社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等公共服務(wù)的需求。改革目前的考核體制，嚴(yán)格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項，不再將推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的主要指標(biāo)，而是將提供公共服務(wù)、著力改善民生作為主要的考核指標(biāo)。通過地方政府立法增強(qiáng)農(nóng)村基層政府的權(quán)能和財政的完整性，并相應(yīng)地建立起必要的自上而下與自下而上相結(jié)合的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，通過體制機(jī)制改革和管理創(chuàng)新，建立健全基層治理平臺和機(jī)制，實現(xiàn)地方政府治理有序化、法治化、民主化。針對地方發(fā)展的差異性，給予地方治理必要的靈活性和自主性。探索符合各地實踐要求的地方治理制度模式。

完善和推進(jìn)基層人民代表大會制度建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是人民代表大會制度的重要組成部分，是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其對加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有重要作用。必須進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，做實差額選舉，遏止和消除選舉中的“賄選”、“虛假選舉”等亂象，使人民群眾能真正選出自己滿意的代表。實行選舉公開，改變代表候選人不透明不規(guī)范的狀況。改革人大代表成員結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民代表與專業(yè)人士的代表比重，限制政府序列的人員參選人大代表。要建立履職規(guī)范，做實人大代表的履職工作，實現(xiàn)人大代表聯(lián)系選民的常態(tài)化、制度化，與選民保持密切聯(lián)系，聽取他們的意見和要求，真正為他們服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和人大主席團(tuán)的履職，應(yīng)從會議期間向閉會期間拓展。對那些長期不履職或消極履職的代表，要通過法定程序撤銷其代表資格。同時，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督職能。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺乏對官員的問責(zé)和質(zhì)詢，必須在財政、人事、提案質(zhì)詢等方面真正履行監(jiān)督職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表通過人大主席團(tuán)依法行使權(quán)力，對犯有重大錯誤、不能勝任工作的政府工作人員，行使罷免權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的建設(shè)，必須堅持和完善黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。各地應(yīng)根據(jù)實際，大力開展創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度、實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的多樣化形式。不斷完善制度，加強(qiáng)自身建設(shè)，著力提高代表素質(zhì)，為提高議政能力提供有力保障。