【摘要】建立農(nóng)村土地銀行是推進農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實需要，當前，我國已經(jīng)具備建立農(nóng)村土地銀行的條件。建立農(nóng)村土地銀行能更好地保護城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民的合法權(quán)益，使農(nóng)民獲得更多的土地收益，同時能有效保障我國的糧食安全、生態(tài)安全、耕地資源，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地資源效益的最大化，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決農(nóng)村問題的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】土地銀行　特征　必要性　制度建構(gòu)

【中圖分類號】F832.35     　　    【文獻標識碼】A

黨的十七屆三中全會決定提出，“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。”黨的十八屆三中全會決定進一步指出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”兩次會議對農(nóng)村土地相關(guān)問題作出的安排部署，是完全符合我國國情實際的，為對農(nóng)村土地銀行的戰(zhàn)略性制度構(gòu)建提供了政策支持。①當前，我國已經(jīng)完全具備了建立農(nóng)村土地銀行的條件，建立農(nóng)村土地銀行成為推進農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實需要，符合我國農(nóng)村發(fā)展形勢要求，符合廣大農(nóng)民群眾心愿，應(yīng)在“大膽試驗、審慎推進”原則下建構(gòu)農(nóng)村土地銀行的戰(zhàn)略性制度體系。通過建立完善農(nóng)村土地銀行，讓農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地資源效益的最大化，使其成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決農(nóng)村問題的重要路徑。

農(nóng)村土地銀行產(chǎn)生背景

農(nóng)村土地銀行，是農(nóng)民經(jīng)營的土地存貸以及和土地資源相關(guān)的具有信用業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，建立土地銀行的目的是通過政府的調(diào)控，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民進行扶持，有助于增加農(nóng)村土地資源的效益，是解決農(nóng)村建設(shè)中資金匱乏問題的重要路徑。

西方發(fā)達國家的土地銀行，大多數(shù)是為了緩解農(nóng)村資金缺乏、高利貸盛行、經(jīng)濟困難等問題而設(shè)立。18世紀末期，德國戰(zhàn)亂頻仍，民不聊生，許多農(nóng)民逃離村莊四處流浪，即便是原來較為富裕的大地主也大多債臺高筑，高利貸十分猖獗，給農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展造成了巨大的損害。德國普魯士國王認識到土地資源對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的巨大功用，為了緩解農(nóng)村的深層次矛盾和突出問題，減少高利貸對農(nóng)民的磅礴，使更多資金流入到農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，1770年他下令成立了世界上第一個土地抵押信用合作社，具有顯著的土地銀行的性質(zhì)。法國于1852年創(chuàng)辦了法蘭西土地信貸銀行，該銀行也屬于典型的農(nóng)村土地銀行，為農(nóng)村開墾土地和購入土地提供專門的、期限較長的貸款服務(wù)。20世紀初期，美國發(fā)生了以農(nóng)產(chǎn)品過剩為典型特征的農(nóng)業(yè)危機，嚴重危害了美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。為了緩解農(nóng)業(yè)危機產(chǎn)生的破壞性后果，美國聯(lián)邦政府扶持和建立了土地銀行，這些土地銀行準許農(nóng)民以土地作為抵押，向土地銀行借款以緩解資金緊缺的問題。

與上述發(fā)達國家的基本情況類似，許多發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中也遇到了類似問題，這些發(fā)展中國家政府為了解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金缺乏的問題，也相繼建立了具有政策性特點、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地銀行。比如，1920年印度政府設(shè)立了國家土地開發(fā)銀行，其具有顯著的政策性，允許通過土地抵押的方式為農(nóng)民提供5年到10年或者更長時間的貸款，農(nóng)民可以通過貸款方式籌集資金、改良土壤、購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具等。1966年，菲律賓政府主導(dǎo)成立了土地銀行，為農(nóng)民提供中長期的貸款服務(wù)，目的也在于解決農(nóng)村發(fā)展中經(jīng)濟匱乏的問題。

農(nóng)村土地銀行主要特征

農(nóng)村土地銀行不同于其他商業(yè)金融機構(gòu)，與商業(yè)金融機構(gòu)在經(jīng)營制度、組織構(gòu)架等方面各不相同。農(nóng)村土地銀行共同具有的顯著特征有：

第一，農(nóng)村土地銀行的核心業(yè)務(wù)是農(nóng)民以土地進行抵押貸款。在國外，大多數(shù)國家的土地銀行均專門為農(nóng)村土地的利用與開發(fā)提供抵押貸款服務(wù)，其核心業(yè)務(wù)就是發(fā)放農(nóng)地抵押貸款，土地抵押貸款的對象涉及各種擁有土地的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)實體經(jīng)濟組織。比如，美國的土地銀行的貸款對象主要是營業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶和農(nóng)場，甚至那些為農(nóng)業(yè)服務(wù)的商業(yè)機構(gòu)也在貸款對象的范圍內(nèi)。與美國聯(lián)邦土地銀行相比，南非土地銀行的貸款發(fā)放對象更為廣泛，小微型農(nóng)業(yè)企業(yè)、大型農(nóng)場、加入農(nóng)業(yè)的社會群體、從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民等均屬于南非土地銀行發(fā)放貸款的對象。

第二，農(nóng)村土地銀行屬于政策性涉農(nóng)銀行。農(nóng)村土地銀行的一個顯著特征是屬于涉農(nóng)政策性銀行，而并非純粹的商業(yè)銀行機構(gòu)，其創(chuàng)辦不單純以盈利為目的，在考慮收益的同時也考慮對促進農(nóng)村發(fā)展的綜合效益?；诖?，農(nóng)村土地銀行在建立的初期通常會得到政府的大力支持，甚至有許多土地銀行是在政府主導(dǎo)下直接成立的。在農(nóng)村土地銀行成立的初期，政府在政策、法律、資金等方面給予大力的支持。比如，美國聯(lián)邦土地銀行創(chuàng)辦時所需的資金是由政府財政提供的；德國政府為了鼓勵土地抵押信用合作社發(fā)展，準許其發(fā)行債券籌措資金；印度土地開發(fā)銀行的組建資金也源自印度政府發(fā)行的債券和印度銀行；菲律賓土地銀行在成立初期，政府持有86%的股份。

第三，農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而變化。農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍雖然非常有限，但并非一成不變，而是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展呈現(xiàn)出綜合化、多元化的趨勢。比如，法國的土地信貸銀行剛運行時局限于以土地作為抵押的各類貸款服務(wù)，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其業(yè)務(wù)范圍逐步擴大到各類金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品。菲律賓的土地銀行，政府占據(jù)較大的股份，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎茔y行，該銀行的業(yè)務(wù)范圍逐步從農(nóng)業(yè)擴大到房屋建筑、工業(yè)、房屋融資以及其他相關(guān)的生產(chǎn)性企業(yè)的貸款。

我國建立農(nóng)村土地銀行的必要性

我國實行的土地管理制度與國外有著天壤之別，但是，世界各國均需要面對農(nóng)村發(fā)展中資金缺乏等共同難題，建立農(nóng)村土地銀行有利于充分有效地發(fā)揮土地效益，有助于健全農(nóng)村的土地金融制度、保障糧食生產(chǎn)安全、促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和土地的合法、合理流轉(zhuǎn)，從總體上推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。我國建立農(nóng)村土地銀行的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，是緩解農(nóng)村建設(shè)資金緊張的需要。近些年來，我國切實加大了對“三農(nóng)”財政資金的投入，但是由于農(nóng)村地區(qū)面廣、人多、居住分散，當前農(nóng)村資金供求矛盾依然十分突出。我國各大商業(yè)銀行雖然采取多種措施進一步加大對農(nóng)村地區(qū)的貸款支持力度，但是，由于受各種因素的影響，商業(yè)銀行出于資金安全考慮，仍然選擇將大部分貸款投向城市地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)的貸款支持力度依然十分有限。而目前我國農(nóng)村地區(qū)各項事業(yè)建設(shè)需要花費大量的資金，解決這種供需不平衡，必須要通過建立新的機制體系，改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村土地銀行能夠以土地擔保的方式為農(nóng)民提供抵押貸款，有利于促進農(nóng)村土地資源的合理流轉(zhuǎn)，同時也有利于農(nóng)民穩(wěn)妥地獲得發(fā)展農(nóng)業(yè)的資金。不僅如此，農(nóng)村土地銀行還可以在政府的支持之下發(fā)行土地債券，辦理土地信托業(yè)務(wù)，籌措社會資金，發(fā)展農(nóng)村各項社會主義建設(shè)事業(yè)。②對我國來說，農(nóng)村土地銀行是一項可行的制度措施，能實現(xiàn)農(nóng)村土地與銀行資金的有機結(jié)合，推動構(gòu)建新型的“三農(nóng)”經(jīng)濟生態(tài)。

第二，是保障糧食安全和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。糧食安全問題關(guān)系國家安全，是我國始終高度重視的重大問題。黨中央、國務(wù)院一貫十分注重糧食安全問題，通過嚴格保護耕地、鼓勵和激發(fā)農(nóng)民種糧等措施，嚴守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。③中央為了鼓勵農(nóng)民積極種糧，對新時期“三農(nóng)”工作提出了“多予、少取、放活”的重要方針，在財政資金方面加大了對“三農(nóng)”的投入。諸多惠農(nóng)舉措的實施，充分有效地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性。但不可否認的是，隨著城市化進程加速，由于農(nóng)村青壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)比較效益較低及耕地流轉(zhuǎn)困難等多種原因，農(nóng)村耕地撂荒和拋荒問題仍然存在。農(nóng)村土地銀行的建立，能夠讓棄耕的農(nóng)民將土地“貸”出去，從而有效防止耕地撂荒和拋荒問題，同時也有助于促進農(nóng)村土地的集約化利用、規(guī)?；a(chǎn)，形成保障國家糧食安全的長效體制體系。④

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要提高土地的產(chǎn)出率、資源的利用率和勞動生產(chǎn)率，這些均對土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營提出了要求。農(nóng)村土地銀行的建立能將分散在千家萬戶手中的土地有效地集中起來，由懂技術(shù)、會管理的高素質(zhì)人才進行集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提升土地的利用效率，能有效地增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，切實推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

第三，是增加農(nóng)民收入和實現(xiàn)農(nóng)村長治久安的需要。要實現(xiàn)增加農(nóng)民收入和農(nóng)村長治久安的目標，必須打破目前的城鄉(xiāng)二元分割體制，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提升城市化水平和小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。通過建立農(nóng)村土地銀行，進城務(wù)工的農(nóng)民可將土地“儲蓄”在農(nóng)村土地銀行，農(nóng)民從土地銀行獲得收益。而那些從城市回到農(nóng)村的農(nóng)民也可以再從土地銀行提取土地，進行耕作。在農(nóng)村土地銀行的支持下，農(nóng)民不再有后顧之憂，擺脫土地的束縛，在城鄉(xiāng)之間自由流動。

農(nóng)村土地問題事關(guān)農(nóng)民根本利益，實行農(nóng)村土地銀行之后，農(nóng)民將土地存入土地銀行獲得收益，與此同時，還可以投入第二、三產(chǎn)業(yè)，獲得工資收入，農(nóng)村大戶則實行土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，獲得良好的經(jīng)濟效益，有利于增加農(nóng)民收入，有利于農(nóng)村地區(qū)的長治久安。