農(nóng)村土地銀行的制度設(shè)計(jì)

目前，國(guó)外農(nóng)村土地銀行建設(shè)為我國(guó)農(nóng)村土地銀行的制度建構(gòu)提了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是，我國(guó)土地制度和具體的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境與國(guó)外有較大差異，必須結(jié)合我國(guó)的金融組織架構(gòu)和農(nóng)村地區(qū)實(shí)際，賦予土地銀行抵押貸款的功能，從而使土地銀行成為真正的金融機(jī)構(gòu)；賦予農(nóng)村土地銀行政策性金融的功能，貫徹國(guó)家現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略；高度重視和把握政府與市場(chǎng)的邊界，注重金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范。

農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍與功能定位。土地是我國(guó)農(nóng)民最為寶貴的資源與財(cái)產(chǎn)，但是，如果土地在流轉(zhuǎn)過程中缺乏必要的信貸支持，則會(huì)導(dǎo)致土地效益無法最大化地發(fā)揮出來。土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的資金，依然必須通過創(chuàng)新農(nóng)地抵押制度予以解決。所以，農(nóng)村土地銀行的核心業(yè)務(wù)理應(yīng)是農(nóng)地抵押貸款，通過提供農(nóng)地抵押貸款使農(nóng)民獲得必要的發(fā)展農(nóng)業(yè)的資金支持。

政策性的金融服務(wù)機(jī)構(gòu)是農(nóng)村土地銀行的功能定位，農(nóng)村土地銀行必須得到必要的政策支持，通過利用政府的優(yōu)惠政策，為農(nóng)村土地銀行的發(fā)展提供必要的財(cái)政資金幫助。我國(guó)設(shè)置農(nóng)村土地銀行的初衷，是為了更好地解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，即農(nóng)民難以從金融機(jī)構(gòu)獲取貸款的問題，以及為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、貫徹國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略。所以，農(nóng)村土地銀行的設(shè)置是具有一定的公益性特征的，我們應(yīng)該將農(nóng)村土地銀行的功能定位為政策性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。與此相適應(yīng)，農(nóng)村土地銀行的全部資金應(yīng)由國(guó)家財(cái)政提供。

從當(dāng)前世界范圍內(nèi)農(nóng)村土地銀行的發(fā)展趨勢(shì)來看，國(guó)外農(nóng)村土地銀行的政策性有所淡化，但是其在設(shè)置的初期，大部分資金由國(guó)家財(cái)政提供，無一例外地均具有顯著的政策性特征。我國(guó)目前仍然處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，農(nóng)村地區(qū)仍然面臨著發(fā)展資金上的困難，在今后的較長(zhǎng)一段時(shí)間之內(nèi)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)該保障對(duì)農(nóng)村土地銀行的政策性扶持。

農(nóng)村土地銀行的組織構(gòu)架設(shè)想。目前，我國(guó)許多地方都在進(jìn)行建立農(nóng)村土地銀行的嘗試，但是，雖有“銀行”的稱謂，卻缺乏“銀行”的基本特點(diǎn)，許多所謂的“農(nóng)村土地銀行”甚至缺乏土地抵押貸款這個(gè)最基本的金融功能。如果農(nóng)民不能通過農(nóng)村土地銀行以土地進(jìn)行抵押貸款，那么農(nóng)村土地銀行就失去了應(yīng)有的價(jià)值功能，并非真正意義上的土地銀行。我們必須在建設(shè)農(nóng)村土地銀行之始就賦予土地銀行應(yīng)有的金融機(jī)構(gòu)功能，使農(nóng)民能夠通過土地獲得抵押貸款。

結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，理想的農(nóng)村土地銀行組織構(gòu)架為：在中國(guó)人民銀行或者國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之下設(shè)置農(nóng)村土地銀行總行，在各省、市、自治區(qū)、直轄市設(shè)置分行，在地級(jí)市、縣級(jí)市、縣、區(qū)設(shè)置支行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者較大的村設(shè)置土地信用合作社或者土地銀行代辦點(diǎn)。此種模式的優(yōu)點(diǎn)在于覆蓋面廣，便于發(fā)揮各級(jí)銀行組織的功能作用，缺陷在于成本較高，實(shí)際操作起來較為困難。為此，可以在借鑒上述組織構(gòu)架的同時(shí)，依托中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開展相應(yīng)的業(yè)務(wù)。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行同樣屬于政策性銀行，而且有著較為健全完善的組織構(gòu)架、操作流程和具體的工作經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)農(nóng)村土地銀行也可以考慮設(shè)置在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之下，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行+農(nóng)村土地銀行”的組織構(gòu)架。

值得注意的是，目前按照部分地區(qū)的設(shè)計(jì)，農(nóng)村土地抵押貸款的載體是農(nóng)村信用社，這主要是考慮到當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村信用社的網(wǎng)點(diǎn)較多，并且農(nóng)村信用社熟悉農(nóng)村的基本情況，與村委會(huì)、村民小組或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等有著頻繁的業(yè)務(wù)往來等便利因素，但是此種做法不利于農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，并且容易最終農(nóng)村信用社和農(nóng)村土地銀行職能模糊、定位不清。為此，筆者認(rèn)為比較合理的做法是，將農(nóng)村土地抵押貸款業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村土地銀行，將農(nóng)村土地銀行掛靠在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之下。

農(nóng)村土地銀行的內(nèi)外制度環(huán)境設(shè)計(jì)。我國(guó)農(nóng)村土地銀行的推廣及組織實(shí)施，還需要營(yíng)造良好的內(nèi)、外部環(huán)境。就內(nèi)部環(huán)境而言，主要是平衡政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，抓好農(nóng)村土地銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制。我國(guó)建立農(nóng)村土地銀行的初衷是為了充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的積極作用，將現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略更加有效地貫徹到廣大農(nóng)村地區(qū)，但是，農(nóng)村土地銀行同樣屬于一把“雙刃劍”，如果不盡快健全具體舉措，市場(chǎng)和政府的弊端必定也會(huì)在農(nóng)村土地銀行運(yùn)行過程中集中顯現(xiàn)。為此，必須平衡政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，在對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地銀行進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，準(zhǔn)確界定市場(chǎng)和政府的邊界，完善內(nèi)部控制機(jī)制，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。就外部環(huán)境而言，需要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度、土地抵押制度、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估制度、社會(huì)保障制度、土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政稅收制度等，積極營(yíng)造有利于我國(guó)農(nóng)村土地銀行發(fā)展的外部制度環(huán)境。

（作者為中共鹽城市委黨校副教授）

【注釋】

①左停：“土地流轉(zhuǎn)亟待建立‘國(guó)家農(nóng)村土地銀行’”，《經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)》，2011年4月6日，http://www.eeo.com.cn/2011

/0406/198092.shtml。

②宋健坤：“以國(guó)家土地銀行破題土地改革”，F(xiàn)T中文

網(wǎng)，2012年11月8日，http://www.ftchinese.com/story/001053302?full=y。

③李金磊：“中央農(nóng)村工作會(huì)議：堅(jiān)守18億畝耕地紅線”，《中國(guó)新聞網(wǎng)》，2013年12月25日。

④“做好土地流轉(zhuǎn)設(shè)立土地銀行讓農(nóng)民成為資本農(nóng)民”，《中華工商時(shí)報(bào)》，2013年11月20日。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）