【摘要】青海省循環(huán)經濟發(fā)展已經由初步探索起步推進到科學發(fā)展階段，隨著循環(huán)經濟試驗區(qū)在國家戰(zhàn)略中的地位得到鞏固和提升，擴大循環(huán)經濟的發(fā)展領域，將青海省建設成全國循環(huán)經濟先行區(qū)成為地方共識。文章從當前先行區(qū)建設法制環(huán)境的現(xiàn)狀入手，重點分析了法制建設存在的困境，提出了相關解決思路，以期對循環(huán)經濟先行區(qū)建設有所助益。

【關鍵詞】循環(huán)經濟    先行區(qū)    法制環(huán)境    困境

【中圖分類號】F0                  　   【文獻標識碼】A

青海省第十二次黨代會提出了把青海省建設成為國家循環(huán)經濟發(fā)展先行區(qū)的重大戰(zhàn)略部署，這對于轉變發(fā)展方式，促進跨越發(fā)展與科學發(fā)展的有機統(tǒng)一具有重大而深遠的意義。先行區(qū)建設涉及到工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)及社會各層面、各環(huán)節(jié)，發(fā)展循環(huán)經濟的統(tǒng)籌規(guī)劃，是資本、技術、人才、品牌等發(fā)展要素的聚集過程，是提升地方產業(yè)水平、調整地方經濟結構和轉變地區(qū)發(fā)展方式的過程，更是實現(xiàn)地方區(qū)域特色發(fā)展，增強區(qū)域競爭優(yōu)勢的良好機遇。為了使循環(huán)經濟先行區(qū)得以順利建設，完善的法律制度是重要的保障。

當前循環(huán)經濟先行區(qū)建設的法制環(huán)境

目前循環(huán)經濟先行區(qū)建設的法制環(huán)境主要表現(xiàn)為國家和地方兩級。國家立法方面，我國與循環(huán)經濟有關的法律主要有《循環(huán)經濟促進法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等，行政法規(guī)有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》等，主要的部門規(guī)章有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《關于加強在用機動車環(huán)保定期檢測工作的通知》、《關于安裝汽車污染控制產品有關問題的通知》等，以及《環(huán)境保護行政處罰辦法》、《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》、《環(huán)境監(jiān)理工作制度》等有關環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法等方面的規(guī)定。青海省制定了《青海省發(fā)展循環(huán)經濟實施意見》、《青海省循環(huán)經濟試驗區(qū)循環(huán)經濟項目認定管理辦法》、《青海省循環(huán)經濟發(fā)展專項資金管理辦法》、《柴達木循環(huán)經濟試驗區(qū)循環(huán)經濟產業(yè)發(fā)展指南》、《關于加快推進西寧工業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展的實施意見》等。

雖然近年來與循環(huán)經濟發(fā)展有關的法律法規(guī)數(shù)量不斷增多，對工業(yè)、服務業(yè)等相關領域發(fā)展方式的轉變，促進相關領域跨越式發(fā)展與科學發(fā)展起到了一定的促進和保障作用。但是，在法制建設層面仍然存在著一定的困難。

循環(huán)經濟先行區(qū)法制建設的困境分析

第一，國家立法層面上相關規(guī)定過于原則，操作性不強，無法可依或有法難依的局面依然存在。如前所述，與循環(huán)經濟和可持續(xù)發(fā)展直接相關的法律規(guī)范中，《循環(huán)經濟促進法》雖然強調了在生產、流通和消費等過程中實現(xiàn)循環(huán)發(fā)展，但立法重點還是在于倡導人們的生產方式和生活方式的轉變，缺乏對具體行為的相關規(guī)范指引。《清潔生產促進法》從理論上講，雖然涉及到了不同的生產領域，但實際上只是著重對工業(yè)生產領域的清潔生產的推行和實施作了具體規(guī)定，對其他領域實施清潔生產只提了原則性要求。《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，涉及的內容主要是關于污染物的控制和治理，仍然處于被動的末端治理的境地，而不是主動的預防，更難涉及進一步的循環(huán)利用。此外，在環(huán)境保護的基礎性法律規(guī)范，如《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價法》等規(guī)范的具體條文中缺乏相應的促進循環(huán)發(fā)展的內容，不利于循環(huán)經濟的發(fā)展①，導致在具體實現(xiàn)循環(huán)型社會的發(fā)展目標過程中無法可依或有法難依的困境。

第二，現(xiàn)行的與循環(huán)經濟有關的法律法規(guī)缺乏相應的配套措施，沒有形成完整統(tǒng)一的體系，不利于循環(huán)經濟的發(fā)展。②現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，但對固體廢物的回收、利用的具體辦法以及固體廢物綜合利用方面缺乏具體的法律規(guī)定。對于廢棄物的回收處理具有直接指導規(guī)范意義的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》中，也因缺乏具體的罰則而無法落實?！肚鍧嵣a促進法》雖然規(guī)定了企業(yè)間和區(qū)域內的廢物綜合利用問題，但這些規(guī)定基本上是圍繞企業(yè)的清潔生產展開的，其所附帶的循環(huán)經濟的效果只是輔助性和不系統(tǒng)的。對于生產企業(yè)內部如何實現(xiàn)循環(huán)利用以及跨行業(yè)的企業(yè)之間廢棄物的能量循環(huán)與梯級利用等問題，法律條文中還沒有明確化、系統(tǒng)化?！堆h(huán)經濟促進法》要求在生產、流通和消費等過程中進行減量化、再利用、資源化，并原則性地提出了循環(huán)經濟規(guī)劃制度、循環(huán)經濟評價指標體系、循環(huán)經濟統(tǒng)計制度等基本管理制度的要求，但是到目前為止，相應的規(guī)劃保障措施、評價指標體系、統(tǒng)計制度、減少資源消耗和廢棄物的回收再資源化的監(jiān)管制度等方面，具體措施還未落到實處，還沒能形成體系化的解決機制，導致循環(huán)經濟發(fā)展戰(zhàn)略不能順利實施。

第三，地方立法的空間有限，制定突破性的規(guī)范有一定的難度。全國循環(huán)經濟先行區(qū)目標的提出，意味著要有相應的制度建設作為保障，而在國家層面還未形成循環(huán)經濟的法規(guī)體系以及沒有現(xiàn)成的法制經驗可資借鑒的情況下，地方立法的可作為性不是很大。循環(huán)型社會的發(fā)展會直接影響社會的管理者、企業(yè)生產經營者和消費者等各方面的利益，其中作為中心環(huán)節(jié)的生產經營者的循環(huán)生產、經營活動，在國家立法沒有具體的義務承擔和責任追究機制的前提下，如果某一地方規(guī)范性文件要求生產經營的企業(yè)嚴格實現(xiàn)諸如生產者的延伸責任，要求其即使在其生產或銷售的產品被人使用、被人廢棄以后，仍負有一定的對其產品進行適當?shù)幕厥铡⑻幹?、利用的責任，這對于一個地方立法者來說既不現(xiàn)實，也勢必會造成相關企業(yè)放棄在這一地區(qū)發(fā)展的機會，進而影響這一地區(qū)的經濟發(fā)展。

第四，已有的地方立法強調工業(yè)領域的資源綜合利用規(guī)范較多，而針對農牧業(yè)、服務業(yè)以及城市循環(huán)發(fā)展、綠色消費等領域循環(huán)發(fā)展的保障措施缺乏。有關資源利用方面的地方立法主要有：《青海省礦產資源管理條例》、《青海省鹽湖資源開發(fā)與保護條例》、《關于推進清潔生產意見的通知》、《關于開展資源節(jié)約活動意見的通知》、《青海省資源綜合利用實施辦法》和《青海省資源綜合利用認定管理辦法》等。③ “十一五”以來，按照《循環(huán)經濟促進法》、《節(jié)約能源法》等有關法律法規(guī)，我省又相應地制定了《青海省發(fā)展循環(huán)經濟實施意見》、《柴達木循環(huán)經濟試驗區(qū)循環(huán)經濟產業(yè)發(fā)展指南》、《關于加快推進西寧工業(yè)循環(huán)經濟發(fā)展的實施意見》等一系列規(guī)范性文件，保障循環(huán)經濟發(fā)展。這些制度設計主要是針對柴達木循環(huán)經濟試驗區(qū)和西寧市幾個工業(yè)園區(qū)，側重點在于工業(yè)生產領域中的資源循環(huán)利用，對現(xiàn)有的工業(yè)循環(huán)產業(yè)鏈的發(fā)展起到了積極的規(guī)范和保障作用，使得青海省在礦產資源綜合利用方面走在了全國前列，柴達木循環(huán)經濟試驗區(qū)也被國務院授予全國循環(huán)經濟工作先進單位。但是這些制度對于循環(huán)型農業(yè)、循環(huán)型服務業(yè)以及全社會層面的循環(huán)發(fā)展方面的適用性不強，無法滿足建立農牧業(yè)廢棄物資源化利用的保障措施、生態(tài)農牧業(yè)發(fā)展的相應辦法、推進綠色服務業(yè)發(fā)展的辦法、居民綠色消費以及推行城市綠色建筑的實施辦法等方面的要求。

第五，針對相應管理機關在促進循環(huán)經濟發(fā)展方面的責任追究機制不健全，進而對循環(huán)經濟相關政策措施的落實產生消極的影響。循環(huán)經濟模式對主體行為方式的規(guī)制要求包括有效約束各類主體的行為符合環(huán)境倫理規(guī)范，促進人與自然的和諧與協(xié)調，包括對各級政府及其相關部門的公共管理行為的規(guī)范和約束，④這對法律法規(guī)的順利實施具有非常重要的意義。因為從數(shù)量上看，占總數(shù)80%以上的法律法規(guī)是由國家行政機關直接貫徹執(zhí)行的。⑤從已有的循環(huán)經濟的立法看，相當多的規(guī)范是需要行政機關的具體落實措施，但實際效果卻不盡如人意?？陀^上說，發(fā)展循環(huán)經濟涉及到社會各層面、各環(huán)節(jié)和各領域，管理和執(zhí)法難度與過去相比大大增加。但不可忽視的問題是，現(xiàn)有的執(zhí)法體制中，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法效能的目標考核制度、行政管理不良后果的責任追究的尺度和方式等制度不健全，對于還沒有形成體系的循環(huán)經濟發(fā)展的方方面面，管理部門難免會出現(xiàn)消極的不作為的情形，影響相應法規(guī)的落實。