循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法制建設(shè)的思路探討

國家確立并推進循環(huán)式發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)了經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境相適應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展要求，是一條經(jīng)濟加快發(fā)展、資源永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的發(fā)展道路。青海省在全國具有重要的生態(tài)地位，經(jīng)濟建設(shè)必須尊重客觀規(guī)律，符合生態(tài)環(huán)境承載能力，符合生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的發(fā)展目標(biāo)。建設(shè)國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)，涉及到工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)、全社會層面的循環(huán)發(fā)展先行以及相應(yīng)技術(shù)指標(biāo)的先行等，同時也將意味著，在循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法規(guī)制度建設(shè)上也必須走在前列，實現(xiàn)法律法規(guī)的先行先試。循環(huán)發(fā)展作為對傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的突破和創(chuàng)新，具有旺盛的發(fā)展生命力，但同時又具有建設(shè)周期長、前期投資需求大、制度設(shè)計難度大、涉及面廣等特點。青海省樹立發(fā)展全國循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)了地方政府迎難而上的巨大勇氣和決心。當(dāng)然，要將建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)的宏偉戰(zhàn)略變?yōu)槿鐣墓餐袆雍途唧w現(xiàn)實，僅憑高喊嘹亮的口號是無法完成的。在循環(huán)經(jīng)濟法制體系還不完善的大環(huán)境下，地方立法要有所作為具有很大的挑戰(zhàn)性。這需要地方的決策者、管理者要有敢為人先的勇氣和魄力，立法者要有大膽創(chuàng)新的觀念和相應(yīng)的作為。但是無論是具體的行為還是法規(guī)制度的建設(shè)，都不能貪大圖快，做成表面文章。管理者要有敢為鋪路石的精神，樹立循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)建設(shè)的長期性、漸進性。政策法規(guī)的出臺應(yīng)當(dāng)秉持謹(jǐn)慎耐心，由點到面逐步展開的原則。

建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)是一項系統(tǒng)工程，需要運用政治、經(jīng)濟、法律等各種手段，而現(xiàn)代法治的規(guī)范性、民主性、長期穩(wěn)定性和權(quán)威性等特點，使得法律作為現(xiàn)代社會最重要、最穩(wěn)定的平衡工具和社會調(diào)整手段，在社會運行和發(fā)展過程中發(fā)揮著優(yōu)于其他社會規(guī)范的作用。因此，加強法規(guī)制度建設(shè)，形成良好的法治秩序，是建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)必須具備的基本條件和根本保障。循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法制建設(shè)的基本思路是：

第一，從總體上制定青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的地方基本法規(guī)，即根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的相關(guān)精神，立足青海省的發(fā)展實際和區(qū)位優(yōu)勢，在總結(jié)柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)相應(yīng)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，制定《青海省實施〈循環(huán)經(jīng)濟促進法〉辦法》。主要內(nèi)容涉及：堅持把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主攻方向，明確各職能部門在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的責(zé)任；對工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社會層面的減量化、再利用和資源化，提出相應(yīng)的指標(biāo)體系；一定時期內(nèi)切實可行的激勵措施；管理者、生產(chǎn)經(jīng)營者以及消費者在推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的義務(wù)及其相應(yīng)的責(zé)任等。

第二，適時對資源利用和節(jié)能減排等方面的法規(guī)體系進行改造和完善。整合現(xiàn)有資源利用和污染防治的法規(guī)規(guī)章，在已有的關(guān)于節(jié)約能源和資源能源的綜合利用等規(guī)范內(nèi)容基礎(chǔ)上，結(jié)合循環(huán)發(fā)展的具體推進情況，適時有序地構(gòu)建《青海省資源綜合利用條例》、《青海省再生資源回收利用條例》、《青海省服務(wù)業(yè)循環(huán)發(fā)展條例》等資源循環(huán)利用的法規(guī)和諸如廢舊家用電器回收利用具體辦法、商品包裝管理辦法、綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)作物秸稈綜合利用措施等規(guī)章，以及《青海省循環(huán)經(jīng)濟評價指標(biāo)統(tǒng)計辦法》，完善循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計評價制度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，在土地、環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、技術(shù)、規(guī)模、安全等方面設(shè)置符合循環(huán)經(jīng)濟的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，探索實施差別化的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準(zhǔn)入政策，加快各領(lǐng)域循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的步伐。同時，根據(jù)國家低碳發(fā)展的思路和節(jié)能減排的指標(biāo)，有計劃地逐步制定建筑節(jié)能、綠色低碳交通、綠色消費等方面的辦法，提高相應(yīng)污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)，加大污染預(yù)防力度，實現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)。

第三，制定切實具有可操作性的責(zé)任追究機制。法律的生命不在于是否有相應(yīng)的行為指引規(guī)范，而是在于這些規(guī)范在實際中是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用。循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)法規(guī)制度設(shè)計層面要有相應(yīng)的責(zé)任追究機制，對污染嚴(yán)重、濫采濫挖、浪費資源、亂棄廢物的單位和個人，除按照法律法規(guī)應(yīng)該承擔(dān)治理、恢復(fù)等措施外，還應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的懲罰性價格措施。針對制定具體實施辦法或標(biāo)準(zhǔn)的管理部門的不作為行為，可依行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定處罰，以保障法律法規(guī)的實施，維護法制尊嚴(yán)。

第四，健全嚴(yán)格公正的執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法水平。保障循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)建設(shè)的有序進行和健康發(fā)展，除了完善的法規(guī)制度設(shè)計外，還必須有健全的法律實施機制，而其中最直接的體現(xiàn)在于執(zhí)法隊伍的建設(shè)和執(zhí)法水平的提高。因此，要建立健全執(zhí)法程序的科學(xué)化，提高執(zhí)法效能，保障執(zhí)法過程正確合法，規(guī)范有序。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的基本素質(zhì)。建立執(zhí)法人員和執(zhí)法崗位的權(quán)責(zé)體系，防止濫用職權(quán)。建立具體的優(yōu)秀執(zhí)法業(yè)績的獎勵標(biāo)準(zhǔn)及方式，違法執(zhí)法不良后果的責(zé)任追究制度及方式等，約束執(zhí)法人員嚴(yán)格自律，防止以言代法、以權(quán)亂法。

第五，建立相應(yīng)的公眾參與機制，培養(yǎng)和激發(fā)公眾參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的積極性和主動性。隨著權(quán)利意識、環(huán)境意識逐步增強，公眾參與社會發(fā)展的訴求也在不斷加強，參與能力和參與范圍也在不斷擴張。鼓勵、支持和保障公眾參與到社會發(fā)展的整個過程中，也是以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類永恒精神的體現(xiàn)。作為地區(qū)發(fā)展的見證者、體驗者和受益者，循環(huán)經(jīng)濟先行區(qū)的建設(shè)更需要吸納每一個社會公眾參與其中。因此，通過教育和大眾傳媒的輿論宣傳，廣泛深入持久地開展綠色學(xué)校、綠色社區(qū)、生態(tài)村鎮(zhèn)等創(chuàng)建活動，使循環(huán)經(jīng)濟的理念深入人心，家喻戶曉，人人皆知，進而形成一個全社會自覺遵守循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展法律法規(guī)的良好環(huán)境。

建設(shè)國家循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次深入實施資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，對于推進資源、產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)深度融合，推進企業(yè)、園區(qū)、區(qū)域全面發(fā)展，推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步提升，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式具有重要意義。循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展先行區(qū)建設(shè)更是一個系統(tǒng)工程，需要各項制度的相互配合和綜合作用的發(fā)揮，需要更為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)措施的制定落實，需要全社會成員的齊心協(xié)力、共同參與。這必將是一個長期的、循序漸進的發(fā)展過程。

（作者為青海師范大學(xué)政法學(xué)院教授）

【注釋】

①王瑛：“中國循環(huán)經(jīng)濟立法研究綜述”，《經(jīng)濟管理》2008年第1期。

②孫佑海：“循環(huán)經(jīng)濟立法及對我國經(jīng)濟社會的影響研究”，《甘肅社會科學(xué)》，2008年第1期。

③羅朝陽：《青海省發(fā)展工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟研究》，西寧：青海人民出版社，2006年，第101頁。

④陳宗興等：《循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略思考》，沈陽：遼寧科技出版社，2007年，第212頁。

⑤高帆主編：《行政執(zhí)法手冊》，北京：中國法制出版社，1990年，第6頁。

責(zé)編/王坤娜