變革：以市場(chǎng)為主體的社會(huì)政策漸進(jìn)

正如市場(chǎng)的固有缺陷一樣，政府也不是無所不能的，政府行為也存在著無法克服的內(nèi)在缺陷和不足。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森曾指出：“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，既存在著市場(chǎng)失靈，也存在著政府失靈。……當(dāng)政府政策或集體行動(dòng)所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時(shí)，政府失靈便產(chǎn)生了。”①所謂政府失靈，即指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，在政策制定過程中通過行政、立法、經(jīng)濟(jì)等手段，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域予以干預(yù)的過程中產(chǎn)生的一種缺陷，其主要表現(xiàn)在政府的低效率和腐敗造成的社會(huì)福利損失。

二戰(zhàn)后，英國建立堪稱完備的福利國家制度，通過建立各種試圖彌補(bǔ)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)政策，承擔(dān)市場(chǎng)或社會(huì)的某些職能，希冀借此糾正市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的不足，行政職能的擴(kuò)張導(dǎo)致全能政府的出現(xiàn)，政府提供全面的社會(huì)保障產(chǎn)品和服務(wù)，這種尋求公平和均等的社會(huì)政策在扶助貧弱、保障社會(huì)公平、提供基礎(chǔ)醫(yī)療教育方面發(fā)揮了巨大作用，但是，由政府這一單一主體來提供社會(huì)產(chǎn)品或服務(wù)常常會(huì)產(chǎn)生難以避免的問題，受益者和支付成本者之間的二元分離導(dǎo)致政府提供服務(wù)偏離了既定的公平目標(biāo)。經(jīng)典的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象就是一種受益者和支付成本者分離的最好例證，即無論任何人是否付出，受社會(huì)政策傾向于特殊群體的政策導(dǎo)向，利益與收益均攤，間接造成個(gè)人努力的動(dòng)機(jī)被削弱，從而產(chǎn)生“搭便車”的社會(huì)現(xiàn)象。另一方面，由于政治權(quán)力取決于投票的多數(shù)人，其政策制定的結(jié)果就是再分配欲望劇增，因?yàn)樯鐣?huì)保障需求取決于多數(shù)人和社會(huì)大眾，而稅收的主要來源則來自于少數(shù)人。于是，就造成了福利項(xiàng)目的不斷擴(kuò)大，福利支出的節(jié)節(jié)攀升，使政府財(cái)政不堪重負(fù)。

政府失靈現(xiàn)象引起各界的反思，政策制定者和理論學(xué)界開始思考政府作為提供社會(huì)政策的唯一主體是否合理，是否是以一種表面的公平去掩蓋一種實(shí)際上的不公平。這種思考和價(jià)值轉(zhuǎn)變不可避免地促使了社會(huì)政策的變革、促使了市場(chǎng)這只“看不見的手”重新煥發(fā)活力。政治哲學(xué)家諾齊克從對(duì)政府過度干預(yù)進(jìn)行了批判，他認(rèn)為應(yīng)該建立一種“最弱意義的國家”即只具有保護(hù)性功能的國家，任何擴(kuò)大政府職能和規(guī)模的嘗試都會(huì)直接和間接地侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利，從而失去政府作為公民契約的根據(jù)。政府存在的基本前提即在于其保護(hù)每個(gè)人的權(quán)利，諾齊克通過對(duì)國家功能的限定政府干預(yù)的基礎(chǔ)。另一位著名的政治哲學(xué)家哈耶克幾乎用畢生的精力為自由市場(chǎng)的合理性進(jìn)行了論證，他認(rèn)為私有制和自由競(jìng)爭(zhēng)的制度在維護(hù)自由方面發(fā)揮重要作用。他說：“私有制是自由的最重要的保障，這不單是對(duì)有產(chǎn)者，對(duì)無產(chǎn)者也是一樣。”②因此，在這一階段，政府全面干預(yù)呈現(xiàn)諸多弊端，英國在社會(huì)政策領(lǐng)域中摸索漸進(jìn)，政府的角色由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，即限制政府的作用、限制其干預(yù)市場(chǎng)的程度和規(guī)模。政府角色的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變引起了社會(huì)政策的改革，由政府提供福利向福利的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，即通過私人保險(xiǎn)和儲(chǔ)蓄實(shí)現(xiàn)自我保障。為解決政府提供服務(wù)的低效率，福利國家進(jìn)行了私有化的改革，即在私人領(lǐng)域依靠贏利性的企業(yè)滿足社會(huì)需要，也就是說把以前由政府提供的社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)移到私人贏利性部門，試圖用市場(chǎng)的變革來提高效率。這一改革緩解了福利國家的危機(jī)，穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起到了積極的作用。

契合：以政府為主的多元主體模式

通過上述的對(duì)比和研究，政府和市場(chǎng)都有其自身難以克服的缺陷和不足，無論選擇哪一種配置資源的模式都意味著要克服這種模式的缺陷。如果選擇傾向于市場(chǎng)作為配置資源主體，就會(huì)迫使政府在一定范圍內(nèi)承受公共性缺失的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑；如果選擇傾向于政府配置資源，難免會(huì)遇見由于政府職能擴(kuò)大所帶來的效率低下、利益平均化等諸多問題，甚至滋生腐敗。所以，政府與市場(chǎng)之間的選擇并不是一種二元的選擇。而是可以嘗試充分利用其他主體力量來提供社會(huì)福利，建立一種政府為主的多元主體模式，這一模式在包括英國在內(nèi)的福利國家已經(jīng)在積極的嘗試中。

著名的社會(huì)學(xué)家吉登斯提出了社會(huì)投資型國家的假想課題，主張社會(huì)福利投資的多元化，目的是為了減輕政府的負(fù)擔(dān)。所謂福利多元化指的是在公共部門和私人部門之間建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制，在利用市場(chǎng)機(jī)制的條件下發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，使福利社會(huì)不僅僅停留在國家和政府層面上，而是延伸到市民社會(huì)和國家之上的公民社會(huì)。同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)福利的分配與配給不應(yīng)是自上而下的，而應(yīng)是自下而上的。要充分利用公民和社區(qū)的積極性，使他們積極投入到提高福利的活動(dòng)中，從而創(chuàng)造一種更好的福利，也就是福利的民主化。支持福利社會(huì)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為福利國家的危機(jī)并不代表著社會(huì)福利和社會(huì)保障的普遍危機(jī)。在現(xiàn)代混合經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，國家和政府維持福利水平的方式也是極其復(fù)雜的。因此，如果提供主體包含多種來源而非是單一壟斷的供應(yīng)主體（政府或市場(chǎng)），社會(huì)保障和社會(huì)福利的總體水平可能會(huì)超越以前。但與此同時(shí)，在主張社會(huì)福利投資主體多元化時(shí)應(yīng)該明確一個(gè)問題，提供社會(huì)福利的主體在許多方面的作用都不盡相同，不能簡(jiǎn)單地看成彼此之間可以相互替代。另外，政府在社會(huì)政策實(shí)施中的角色不僅僅是福利的供給者，它還應(yīng)該具有對(duì)社會(huì)價(jià)值和社會(huì)活動(dòng)監(jiān)督的功能，政府作為供給者的角色要與它監(jiān)督者的角色區(qū)分開來。當(dāng)福利收縮或權(quán)利剝奪的時(shí)候，政府只是在供給角色上的退讓而不是在監(jiān)督角色上的退讓，這是在實(shí)行福利提供主體多元化政策時(shí)應(yīng)該注意的一個(gè)非常重要的問題。

在政府實(shí)踐過程中，奉吉登斯為精神導(dǎo)師的布萊爾政府全面貫徹吉登斯的第三條道路思想，承認(rèn)以政府為主體的福利國家制度存在致命缺陷和不足，但同時(shí)承認(rèn)享有社會(huì)福利和保障是每個(gè)公民應(yīng)有的合法權(quán)利。在社會(huì)政策改革方面，在保持原有的社會(huì)福利項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，適度地引入市場(chǎng)機(jī)制以提高效率，另一方面，更加關(guān)注弱勢(shì)群體，以解決社會(huì)貧富差距增大帶來的社會(huì)問題。積極地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的力量投資社會(huì)福利，諸如政府、市場(chǎng)、自愿的組織和慈善機(jī)構(gòu)以及社區(qū)和家庭等力量。當(dāng)然，在所有這些力量中政府是處于主導(dǎo)地位的，它還應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督的職能。例如，在消除貧困的行動(dòng)上，布萊爾政府進(jìn)行了通過社區(qū)建設(shè)福利網(wǎng)格化的嘗試，鼓勵(lì)多方參與，注重社會(huì)資本的培育，目的是避免使人們陷入福利之中不能自拔。從上述措施中可以看出，布萊爾政府也在積極努力地嘗試建立一種以政府為主體的多元化的福利提供模式，試圖通過多方契合來充分的調(diào)動(dòng)各方的力量，從而減輕政府的負(fù)擔(dān)和低效。

綜上所述，在政府與市場(chǎng)的博弈和平衡中，社會(huì)政策制定的主體從政府唯一模式向以政府為主、市場(chǎng)機(jī)制為輔的模式演進(jìn)。政府與市場(chǎng)之間此消彼長(zhǎng)的關(guān)系對(duì)社會(huì)政策主體的影響是顯而易見的，當(dāng)自由放任主義推崇的市場(chǎng)萬能和自由主義的“最弱意義的國家”理論碰撞在一起，使得市場(chǎng)萬能和守夜人理論成為英國早期資本主義社會(huì)發(fā)展的主基調(diào)，當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)自我控制和自我約束的弊端，政府背負(fù)公共責(zé)任名義，承擔(dān)大部分社會(huì)福利也就理所當(dāng)然。因此，在全能政府思想的影響下，政府被認(rèn)為是社會(huì)政策的唯一主體，必然實(shí)施積極的社會(huì)政策，進(jìn)而擴(kuò)大政府行政職能。但是，由于政府干預(yù)發(fā)揮到了極致，政府不可避免地出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，政策制定者認(rèn)識(shí)到只依靠政府作為社會(huì)政策的主體是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)在一定程度上引入市場(chǎng)機(jī)制，積極地發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，彌補(bǔ)政府提供福利的效率不足問題。但是，社會(huì)福利作為一種公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)決定了市場(chǎng)在公共性等方面是無法替代政府的。所以，社會(huì)政策領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革后市場(chǎng)機(jī)制雖然發(fā)揮過一段時(shí)間的積極作用，但也隨之引發(fā)一系列問題。究其原因，政策制定者將自身限定在一個(gè)政府與市場(chǎng)的二元選擇悖論。而在社會(huì)政策領(lǐng)域，可以實(shí)施一種政府為主、市場(chǎng)為輔的多元主體模式，充分利用除政府和市場(chǎng)之外的第三方組織，包括社會(huì)自愿組織、非政府組織、社區(qū)等主體發(fā)揮作用，這種模式不僅可以打破政府與市場(chǎng)在社會(huì)政策中的二元悖論，而且成為了一種發(fā)展社會(huì)福利的一種有益的嘗試。

(作者分別為哈爾濱學(xué)院人文學(xué)院講師，黑龍江大學(xué)管理哲學(xué)專業(yè)博士研究生；本文系哈爾濱學(xué)院青年（碩士）科研基金項(xiàng)目：“英國福利國家萌芽期社會(huì)政策的社會(huì)背景研究”研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：HUYF2013-021)

【注釋】

①［美］保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國發(fā)展出版社，1992年，第189頁

②［英］哈耶克：《通往奴役之路》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第101頁。

責(zé)編/張蕾