【摘要】長期以來，我國有關(guān)閑置土地問題的探索和實踐多集中體現(xiàn)為規(guī)章制度、政策的發(fā)布，理論界對其研究有限。國外對閑置土地問題進(jìn)行了諸多實踐和研究：日本建立了空閑地制度，美國通過嚴(yán)格的土地用途管制制度預(yù)防和遏制土地閑置現(xiàn)象。國外的這些探索經(jīng)驗和實踐成果可以為我國完善農(nóng)村閑置土地處置法提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村    閑置土地處置    法律制度    鏡鑒

【中圖分類號】D922.291.91  　　  【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

閑置土地與處置的概念界定

閑置土地的認(rèn)定。所謂閑置土地，是指“長期空閑擱置而未得到充分利用的土地。從經(jīng)濟(jì)的角度講，即商品或資源的經(jīng)濟(jì)價值沒有在交易中實現(xiàn)”。①其主要標(biāo)志有兩點：一是已空閑擱置了一定時間，二是附著物功能沒有得到完全實現(xiàn)。按照法律調(diào)整的范圍，可以將閑置土地分為“法定意義上”的閑置土地和“法定意義外”的閑置土地。法律上對閑置土地的界定，其關(guān)鍵在于閑置期間始點的認(rèn)定。

閑置土地處置的內(nèi)涵。閑置土地處置是指土地資源的再利用，其實質(zhì)是激活該項經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)濟(jì)效用?，F(xiàn)行法律上講閑置土地處置，包括行政處理行為和行政處罰行為。其中，行政處理行為包括批準(zhǔn)延期、改變用途、安排臨時使用或進(jìn)行土地置換；行政處罰行為，即未經(jīng)批準(zhǔn)閑置滿兩年以上的，由人民政府無償收回。

處置閑置土地的前提是對其進(jìn)行合法認(rèn)定，處置的有效性在于對不同類型的閑置土地采取針對性措施。從廣義上講，閑置土地的內(nèi)涵既包括“法定意義上的”閑置土地，又包括“法定意義外”的閑置土地；既包括房地產(chǎn)囤積的土地，又包括其他各種非正常渠道形成的閑置土地。但目前，我國法律體制下能處置的閑置土地范圍仍然過窄，仍有大量廣義上的閑置土地需要納入法律的調(diào)整范圍。因此，從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來看，今后將會制定更嚴(yán)格的閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將更多在資源意義上低效利用的土地納入閑置土地處置的范疇。

我國農(nóng)村閑置土地形成的背景和原因

現(xiàn)行建設(shè)用地配置方式易導(dǎo)致土地濫用。城市化進(jìn)程對建設(shè)用地的需求巨大，國家必須為城市建設(shè)預(yù)留一定發(fā)展空間。然而在建設(shè)土地配置中，有些主管機(jī)關(guān)不考慮土地用途，在城市存量土地能夠滿足建設(shè)要求的條件下，仍然采取土地征用的方式將大量農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。這種配置方式極易滋生濫用土地以及土地投機(jī)行為。同時，用地主體違法成本低而獲利高等誘因也加快了閑置土地的遞增速度。

土地供應(yīng)體制存在弊端。目前我國取得建設(shè)用地使用權(quán)的途徑有兩種：一是通過出讓方式取得，絕大多數(shù)建設(shè)用地的使用權(quán)是通過招標(biāo)掛牌出讓的方式取得，一小部分土地使用權(quán)是通過協(xié)議出讓方式取得；二是符合劃撥用地目錄的建設(shè)用地，其使用權(quán)通過政府劃撥的方式取得。而政府作為向市場供應(yīng)土地的唯一主體，其供地過程中存在漏洞和諸多弊端。

一方面，在土地使用權(quán)出讓的過程中產(chǎn)生閑置土地的原因。在過去，政府可以向市場供應(yīng)不具備交地條件的出讓土地，導(dǎo)致在受讓人簽訂了《國有土地使用權(quán)出讓合同》并按約支付土地款后，政府還沒有完成對該宗出讓土地的拆遷，無法按約履行對出讓土地進(jìn)行基礎(chǔ)配套建設(shè)的義務(wù)，項目用地因宗地周邊水電管道未及時鋪設(shè)而達(dá)不到動工建設(shè)的條件。

另一方面，土地使用權(quán)劃撥的過程中也可能導(dǎo)致新的土地閑置。符合劃撥用地目錄的，多是行政事業(yè)單位、國有企業(yè)土地。上述用地主體取得土地不需要花費本錢，對土地閑置實際上也不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此往往貪大求全，不切實際地準(zhǔn)備蓋新樓。而根據(jù)我國《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，“國家機(jī)關(guān)自用的土地”和“由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位自用的土地”都屬于免交土地使用稅的范圍，這也助漲了上述用地主體寧可閑置不用也不放棄多占土地使用權(quán)的行為。

地方財政利益最大化的價值追求。政府追求地方財政利益最大化造成土地閑置。一方面，根據(jù)我國的土地供應(yīng)制度，即使土地儲備中心儲備了一定數(shù)量的土地，但由于未能獲得上級政府的用地指標(biāo)，事實上很難形成真正意義上的出讓土地。另一方面，在我國目前的土地制度和財政體制下，地方財政收入很大部分依靠土地財政，而增加地方財政收入的捷徑和重要途徑，無外乎抬高地價。在這種地方保護(hù)主義、狹隘發(fā)展的思維模式下，地方政府不斷地通過限制供地，炒高地價，從而實現(xiàn)地方財政的利益最大化。這也造成了地價高漲、土地囤積進(jìn)而閑置、供開發(fā)的土地資源更加稀缺，推動新一輪地價高漲的惡性循環(huán)。

農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量務(wù)工農(nóng)民涌入城市。農(nóng)民放棄耕作、走向城市，留下了大量未利用的閑置土地，但受城鄉(xiāng)二元體制的影響，這部分土地流轉(zhuǎn)不暢，甚至存在轉(zhuǎn)包出去還要倒貼的現(xiàn)象。部分在外務(wù)工農(nóng)民也還存在著靠土地回家養(yǎng)老的觀念，寧愿讓其閑置也不愿意將其承包或出租。

我國農(nóng)村閑置土地處置的現(xiàn)實意義

閑置土地處置有利于實現(xiàn)集約用地。土地閑置給土地供求市場帶來錯誤信號，導(dǎo)致耕地銳減和新的閑置土地產(chǎn)生。節(jié)約集約用地是土地利用的基本原則，在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”的關(guān)頭，根治節(jié)約集約用地中的閑置土地問題已迫在眉睫。

閑置土地處置有利于資源可持續(xù)利用。土地閑置是對土地資源的極大浪費。土地的可持續(xù)利用就是要實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定，保持土地資源潛力和防止土地退化，使其具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性。加強(qiáng)對閑置土地的處置，能有效緩解我國目前土地供求的矛盾，從長遠(yuǎn)看有利于土地資源達(dá)到可持續(xù)利用狀態(tài)。

閑置土地處置有利于調(diào)控商品房價格。商品房價格的調(diào)控涉及到民生問題，房價和地價具有高度的相關(guān)性，房價的上漲很大程度上歸結(jié)為地價的上漲。因此，清理和處置閑置土地，對于充分發(fā)揮土地效用，調(diào)控商品房價格具有十分重要的意義。