該《綱要》首次規(guī)定了17個(gè)公共財(cái)政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域，它們是：農(nóng)村義務(wù)教育和公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣、職業(yè)教育、農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)、促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障、減少貧困、計(jì)劃生育、防災(zāi)減災(zāi)、公共安全、公共文化、基礎(chǔ)科學(xué)與前沿技術(shù)以及社會(huì)公益性技術(shù)研究、能源和重要礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查、污染防治、生態(tài)保護(hù)、資源管理和國家安全等。同時(shí)又首次規(guī)定了公共財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)支持的區(qū)域，它們是：限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、三峽庫區(qū)、資源枯竭型城市等。44

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對政府職能轉(zhuǎn)變秉承了兩個(gè)方面主線。一是明確政府職能定位。政府要轉(zhuǎn)變職能，減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。特別是要善于底線思維，注重宏觀思考，深入研究全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大舉措和問題；要圍繞建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，切實(shí)解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的問題。二是提高政府執(zhí)行能力。這包括要建設(shè)有效精干政府，提高政府的決策能力、執(zhí)行能力、財(cái)政汲取能力、再分配能力、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定能力。建設(shè)公共服務(wù)型政府，推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政考核制度，為社會(huì)提供公平、可及、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

具體地說，在此次全會(huì)《決定》中，政府職能轉(zhuǎn)變著重加強(qiáng)以下五個(gè)方面工作。

第一，宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。宏觀調(diào)控是彌補(bǔ)市場在保障國家層面經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的重要措施，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定是典型的公共產(chǎn)品，是為各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。科學(xué)的宏觀調(diào)控是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。《決定》明確提出了宏觀調(diào)控的主要任務(wù)：“保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。”應(yīng)當(dāng)說，中國從一開始建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就明確提出：“為了減少和克服市場的自發(fā)性、盲目性和滯后性，必須十分重視宏觀調(diào)控。”45從總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的角度來看，中國政府在建立和完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面有過成功的案例，如在1997年成功地首次實(shí)現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，1998年實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需方針成功地應(yīng)對了亞洲金融危機(jī)，2008年11月及時(shí)推出擴(kuò)大內(nèi)需的一攬子刺激方案，成功應(yīng)對了從2008年到現(xiàn)在還沒有結(jié)束的國際金融危機(jī)，有效應(yīng)對了市場失靈，保持了宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，在所有G20國家中主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)最好。46

如何加強(qiáng)和改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力？《決定》明確提出：一是以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向；二是以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段。由兩者構(gòu)成宏觀調(diào)控體系，前者通常是針對5年時(shí)間的宏觀調(diào)控，后者是針對當(dāng)年宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和任務(wù)，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。

目前國家發(fā)展規(guī)劃主要就是兩類規(guī)劃：一類是總體規(guī)劃。例如國家“五年規(guī)劃”，它的主要任務(wù)是闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確五年政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體行為。如國家“十二五”規(guī)劃確立五年發(fā)展目標(biāo)以及“五位一體”現(xiàn)代化建設(shè)布局，政府就要圍繞這個(gè)布局提出核心目標(biāo)和中間目標(biāo)，預(yù)期性目標(biāo)和約束性目標(biāo)。“十二五”規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)降至12.5%，而非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)已經(jīng)超過80%。今后在我們考慮和設(shè)計(jì)“十三五”規(guī)劃時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步減少預(yù)期性指標(biāo)，增加約束性指標(biāo)。預(yù)期性指標(biāo)是給市場提供重要的引導(dǎo)方向和信息，而約束性指標(biāo)是約束各級政府。與此相配合的是每年國務(wù)院總理的《政府工作報(bào)告》，確定年度發(fā)展預(yù)期指標(biāo)、宏觀調(diào)控主要任務(wù)、政策取向。需要說明的是，針對經(jīng)濟(jì)周期，“宏觀調(diào)控只是在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)異常波動(dòng)時(shí)才實(shí)施的政策，是熨平經(jīng)濟(jì)周期峰谷的政策，所以沒有必要屢屢實(shí)施。既然實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)就應(yīng)該相信市場，市場也具有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的功能，小幅的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，政府不調(diào)控，市場就會(huì)自行調(diào)節(jié)”。47

第二類是各種專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃就是要確立本領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和政策措施，包括環(huán)保規(guī)劃、能源規(guī)劃、新能源規(guī)劃等，這類規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化約束性指標(biāo)。

國家五年規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃要與地方五年規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃接軌，因此地方要尋求一個(gè)45度角，地區(qū)發(fā)展本身有一個(gè)橫坐標(biāo)，這是本地的目標(biāo)，國家發(fā)展目標(biāo)是縱坐標(biāo)，地區(qū)發(fā)展最佳路線應(yīng)是45度角。地方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有助于實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，而國家目標(biāo)的提出又有助于地方得到國家直接或間接的支持，包括投資支持、財(cái)政支持、政策支持。

特別需要說明的是，習(xí)近平總書記提出了“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底，努力實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一”的新思路。“宏觀政策改革穩(wěn)定，市場主體才能穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)才能有序競爭；微觀政策放活，才能增強(qiáng)市場主體內(nèi)生動(dòng)力，反過來才能有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；社會(huì)改革托底，就可以緩解社會(huì)壓力，守住社會(huì)穩(wěn)定底線，為宏觀經(jīng)濟(jì)‘穩(wěn)’和微觀經(jīng)濟(jì)‘活’創(chuàng)造條件。”48這已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，是中國特色的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)。