實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是黨的十八大以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“兩個大局”向“協(xié)調東中西、平衡南北方、統(tǒng)籌國內外”推進的重大戰(zhàn)略內容之一，關鍵在于實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展和區(qū)域體制機制創(chuàng)新。從體制機制創(chuàng)新來講，京津冀協(xié)同發(fā)展，應著力打造國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善之區(qū)。

確立國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善區(qū)的戰(zhàn)略定位

中國是一個幅員遼闊、地域差異十分顯著的巨型國家，區(qū)域治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十分重要的組成部分。京津冀地區(qū)是國家首都所在地，理應在區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面走在全國前列，起到示范引領作用。也許很大部分是基于這一考慮，習近平總書記2014年2月26日聽取京津翼協(xié)同發(fā)展工作匯報時強調，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機制的需要?？傊┙蚣絽f(xié)同發(fā)展，必須確立國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善區(qū)的戰(zhàn)略定位。

建立健全京津冀協(xié)同發(fā)展公共治理體制

一是建立京津冀首都圈委員會。京津冀區(qū)域的政府治理是相對“碎片化”的。一方面，這表現(xiàn)在京津冀區(qū)域人口和GDP與廣東省基本持平，面積也僅略大于廣東省，但由京津冀三省市分而治之；另一方面，作為首都所在地，中央部門“條條”分割。這種碎片化是京津冀區(qū)域性公共產品和服務供給不足、“區(qū)域病”突出的重要原因。面對這些問題，20世紀80年代以來，京津冀三省市不斷探索建立基于協(xié)議下的跨省市網(wǎng)絡政府體制。進一步完善區(qū)域治理體制，理論上有兩種選擇，即：（1）合并三省市，成立統(tǒng)一的區(qū)域政府，但這種選擇與全國增設省市的區(qū)劃要求背道而馳，且對解決中央部門“條條”分割帶來的問題沒有幫助，因而不可行；（2）央地合作，在省市之上設立京津冀首都圈委員會，管理跨省市的區(qū)域性事務。京津冀首都圈委員會的權限應主要來自于三省市讓渡的規(guī)劃、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、財政等權限，同時，中央可賦予其部分審批等權限，并在財政上予以一定補助。

二是優(yōu)化?。ㄖ陛犑校┰O置。在堅持多省市設置的前提下，目前，學者們有不同主張。僅從學術探討的角度，個人提出如下思路：調整北京市、天津市、河北省轄區(qū)范圍：將河北省張家口市、廊坊市下轄的三河市劃歸北京市管轄；將河北省唐山市、秦皇島市、承德市劃歸天津市管轄；河北省則管轄經(jīng)調整后的剩余地方。其好處主要有：（1）燕山—太行山地區(qū)既是京津冀水源地和生態(tài)屏障，也是國家貧困縣集中連片區(qū)，將張家口、承德等地區(qū)分別從河北省劃轉北京市、天津市管轄，可以使水源、生態(tài)保護成本和效益內部化，繼而有利于對水源地和生態(tài)屏障的保護，可以更好地發(fā)揮京津帶動作用，有利于消除貧困；（2）冀北和冀中南地區(qū)分屬不同省市后，可以解除它們之間因隸屬河北省產生的交往給京津帶來的過境交通壓力，同時可以分散拱衛(wèi)首都的壓力并加強拱衛(wèi)首都的能力；（3）冀東地區(qū)劃歸天津后，有利于港口規(guī)劃、建設和運營的分工協(xié)作。應該特別指出的是，政區(qū)過大可能影響北京市履行“四個服務”的根本職責，也正是因此，個人認為應僅將現(xiàn)河北省的張家口市和三河市劃轉北京市管轄。

三是在推行省直管縣的同時，探索實行縣轄自治市?？紤]到要素自由流動和人口自由遷徙條件已相對成熟，省3（直轄市）以下應當放權，通過多個地方政府間競爭所形成的“市場機制”來實現(xiàn)有效治理。具體來講，就是要在推行省直管縣的同時，根據(jù)十八屆三中全會《決定》精神，探索實行縣轄自治市。

四是繼續(xù)鼓勵以談判和協(xié)議為基礎的合作性網(wǎng)絡。實現(xiàn)跨地有效治理，完善地方政府與非政府組織以及其他利益相關者的協(xié)作機制，形成多層次、多領域的政策相關者跨地網(wǎng)絡治理體系，提高跨地治理能力。

設立京津冀首都圈發(fā)展基金

為有效推進京津冀協(xié)同發(fā)展，可以借鑒歐盟區(qū)域發(fā)展基金的經(jīng)驗，支持京津冀三省市發(fā)起設立京津冀首都圈發(fā)展基金，通過基金優(yōu)勢引進相應的專業(yè)機構和人才，篩選區(qū)域共同項目和管理區(qū)域共同投資。

制定京津冀“首都圈治理法”

法治首都圈是各國的基本經(jīng)驗。為有效、穩(wěn)定、持續(xù)推進京津冀協(xié)同發(fā)展，應根據(jù)依法治國的根本要求，研究借鑒國外法治首都圈的經(jīng)驗，制定京津冀“首都圈治理法”和“國家行政文化新城特別法”。并在京津冀“首都圈治理法”中明確首都圈邊界，劃定空間成長管理區(qū)，確定不同管理區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和限制行為，規(guī)定首都圈治理體制的具體架構方式，界定中央、區(qū)域政府和地方政府之間的權責關系；在“國家行政文化新城特別法”中明確規(guī)定非首都核心職能遷移的過程。

（作者系北京大學政府管理學院教授、中國區(qū)域科學協(xié)會會長）