財(cái)政重建的道路

為解決債務(wù)余額占GDP比率不斷增加的問(wèn)題，日本政府制定了明確的財(cái)政重建目標(biāo)，并輔之以系列配套舉措。主要做法上，日本政府在財(cái)政重建目標(biāo)中使用了一個(gè)被稱為“基礎(chǔ)性財(cái)政收支”（Primary Balance，以下簡(jiǎn)稱“PB”）的概念。所謂PB，即體現(xiàn)某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的稅收等能夠滿足多少該時(shí)間節(jié)點(diǎn)所必需的政策性經(jīng)費(fèi)需要的指標(biāo)，具體數(shù)值可通過(guò)從稅收等當(dāng)中減去政策性經(jīng)費(fèi)的方法來(lái)計(jì)算出。當(dāng)PB=0，即PB平衡時(shí)，在債務(wù)余額占GDP之比中，作為分子的債務(wù)余額，只是增加支付債務(wù)利息的費(fèi)用。之所以如此，是因?yàn)楫?dāng)稅收額等于政策性經(jīng)費(fèi)額度時(shí)，稅收本身就會(huì)解決政策性經(jīng)費(fèi)的需求，因此，發(fā)行新國(guó)債只是為了已發(fā)行國(guó)債的償還費(fèi)用和支付利息的費(fèi)用的需要，而為償還國(guó)債費(fèi)用所發(fā)行的新國(guó)債只是變?yōu)橐褍斶€的國(guó)債，并不會(huì)增加債務(wù)余額。支付利息的費(fèi)用是被作為“債務(wù)余額×利息”來(lái)計(jì)算的，因此，PB平衡時(shí)的債務(wù)余額將比照利息水平不斷增加。另一方面，在債務(wù)余額占GDP之比中，作為分母的GDP則比照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有所增減。

綜上所述，債務(wù)余額占GDP之比的變化，是由利息與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的水平?jīng)Q定的。在PB平衡時(shí)，會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：（1）如果利息高于增長(zhǎng)率，那么債務(wù)余額占GDP之比就會(huì)增加；（2）如果利息等于增長(zhǎng)率，那么債務(wù)余額占GDP之比就沒(méi)有變化；（3）如果利息低于增長(zhǎng)率，債務(wù)余額占GDP之比就會(huì)減少。因此，如果要切實(shí)降低債務(wù)余額占GDP之比，就需要讓PB有一定的盈余空間。

關(guān)于國(guó)家和地方的PB占GDP之比的變化，地方的PB近年來(lái)略有盈余，而國(guó)家的PB在20年左右的時(shí)間里一直都存在相當(dāng)大的赤字。雖然在2007年度之前，曾經(jīng)有過(guò)一段PB赤字一直減少甚至接近零的時(shí)期，但2008年發(fā)生了由雷曼兄弟公司破產(chǎn)所引發(fā)的美國(guó)金融危機(jī)，受其影響，日本政府不得不進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政支出以維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)景氣，因此2008年度以后的PB赤字占GDP之比再次大幅增加，之后數(shù)年不過(guò)只是有了若干改善而已。國(guó)家和地方的PB占GDP之比也與國(guó)家的PB占GDP之比的變化軌跡相同，改善國(guó)家的PB占GDP之比至關(guān)重要。

鑒于此，安倍政府于2013年6月4日內(nèi)閣審議通過(guò)了“經(jīng)濟(jì)財(cái)政運(yùn)營(yíng)與改革的基本方針”（大致方針），決定要力爭(zhēng)通過(guò)“三支箭”，即大膽的金融政策、機(jī)動(dòng)的財(cái)政政策、激發(fā)民間投資的增長(zhǎng)戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)再生促進(jìn)財(cái)政健康化、財(cái)政健康化進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展作貢獻(xiàn)這一良性的循環(huán)，從而努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)與財(cái)政健康化的雙贏。與此同時(shí)，安倍政府還提出了財(cái)政健康化的詳細(xì)目標(biāo)：其一，國(guó)家和地方的PB，在2015年度之前赤字占GDP之比要比2010年減少一半；其二，2020年度之前實(shí)現(xiàn)均衡化；其三，其后的債務(wù)余額在GDP中所占的比重保持穩(wěn)定下降。

社會(huì)保障與稅收的“一體化改革”

為了破解社會(huì)保障的資金來(lái)源對(duì)公共費(fèi)用撥款依賴程度越來(lái)越高的難題，改變一直以來(lái)通過(guò)新發(fā)行國(guó)債將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給后人的做法，日本政府正在推行包括上調(diào)消費(fèi)稅率在內(nèi)的社會(huì)保障與稅收一體化改革（以下簡(jiǎn)稱“一體化改革”）。

一體化改革的重點(diǎn)是將消費(fèi)稅率上調(diào)至10%，從而讓消費(fèi)稅收入成為社會(huì)保障的資金來(lái)源?！渡鐣?huì)保障制度改革推進(jìn)法》指出，改革的基本思想是“要讓每一代人都廣泛公平地分擔(dān)使廣大國(guó)民都受益的社會(huì)保障所需的費(fèi)用，為此，國(guó)家和地方政府用于支付社會(huì)保障所需費(fèi)用撥款的主要資金來(lái)源，就須由消費(fèi)稅和地方消費(fèi)稅來(lái)承擔(dān)”（第2條第4號(hào)）。之所以選擇消費(fèi)稅作為社會(huì)保障的穩(wěn)定的資金來(lái)源，其理由主要有三。首先，消費(fèi)稅的稅收收入較為穩(wěn)定，不會(huì)被經(jīng)濟(jì)是否景氣及人口結(jié)構(gòu)變化輕易左右，即便經(jīng)濟(jì)不景氣，購(gòu)買(mǎi)生活必需品依然是剛性需求，因而很難撼動(dòng)稅收基礎(chǔ)。其次，社會(huì)保障負(fù)擔(dān)不會(huì)集中于勞動(dòng)人口等特定人群，給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的負(fù)面影響也就比較小。第三，資金籌措能力較強(qiáng)。通過(guò)一體化改革，包括因上調(diào)消費(fèi)稅率而增加的收入在內(nèi)的消費(fèi)稅收入（國(guó)家和地方），除現(xiàn)行的地方消費(fèi)稅收（相當(dāng)于1%）之外，已經(jīng)全部被列為社會(huì)保障的資金來(lái)源。

除此以外，在一體化改革理念中，除了應(yīng)對(duì)人口老齡化外，還要加強(qiáng)對(duì)于第二代、第三代以及勞動(dòng)適齡人口的幫扶，以將傳統(tǒng)的由特定年齡層人口應(yīng)對(duì)社會(huì)保障的制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛伤心挲g層全面應(yīng)對(duì)型的社會(huì)保障制度。為了實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，政府將作為社會(huì)保障費(fèi)用主要資金來(lái)源的消費(fèi)稅的用途，從現(xiàn)在面向老齡者的三大經(jīng)費(fèi)（基礎(chǔ)養(yǎng)老金、老年醫(yī)療、看護(hù)）擴(kuò)展到了包括育兒在內(nèi)的社會(huì)保障四大經(jīng)費(fèi)（養(yǎng)老金、醫(yī)療、看護(hù)、育兒）。如果依照《稅制根本改革法》的相關(guān)安排，在2015年10月將消費(fèi)稅率上調(diào)至10%，增加的稅收在2017年度達(dá)到一個(gè)完整年度，在這種情況下，5%的增稅收入即14萬(wàn)億日元，增稅收入中相當(dāng)于1%的、大約為2.8萬(wàn)億日元將被用來(lái)充實(shí)社會(huì)保障，其余4%即11.2萬(wàn)億日元?jiǎng)t用于維持社會(huì)保障的穩(wěn)定化。在這11.2萬(wàn)億日元中，0.8萬(wàn)億日元是用在上調(diào)消費(fèi)稅率后，診療費(fèi)、看護(hù)費(fèi)、育兒費(fèi)等因物價(jià)上漲所導(dǎo)致的社會(huì)保障四大經(jīng)費(fèi)支出的增加部分，3.2萬(wàn)億日元是用作將國(guó)庫(kù)對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的撥款比例永久固定在二分之一的資金來(lái)源，以此避免對(duì)未來(lái)養(yǎng)老金支付造成影響。剩下的約7.3萬(wàn)億日元?jiǎng)t用在資金來(lái)源尚未得到穩(wěn)定保障的現(xiàn)有社會(huì)保障費(fèi)用的支出上，以此在減輕對(duì)后代的遺留負(fù)擔(dān)的同時(shí)，徹底實(shí)現(xiàn)財(cái)政健康化。

一言以蔽之，在穩(wěn)定社會(huì)保障制度的同時(shí)，推進(jìn)財(cái)政健康化的關(guān)鍵在于上調(diào)消費(fèi)稅率。《稅制根本改革法》的附則中規(guī)定，執(zhí)行上調(diào)消費(fèi)稅率的規(guī)定前，需要“綜合考量經(jīng)濟(jì)狀況等，采取包括停止實(shí)施上調(diào)在內(nèi)的必要措施”（簡(jiǎn)稱“經(jīng)濟(jì)判斷條款”）。為此，安倍內(nèi)閣在2014年4月1日之前并沒(méi)有采取停止措施，于是在該日依照該法將消費(fèi)稅率從之前的5%上調(diào)至8%。作為下一個(gè)階段的關(guān)鍵步驟，即在2015年10月1日按照該法將消費(fèi)稅率繼續(xù)上調(diào)至10%的問(wèn)題，在今年11月18日舉行的記者招待會(huì)上，安倍首相表明，按照經(jīng)濟(jì)判斷條款，鑒于現(xiàn)階段因消費(fèi)稅上調(diào)而造成消費(fèi)尚未復(fù)蘇的狀況，其決定暫緩繼續(xù)上調(diào)消費(fèi)稅率，將上調(diào)時(shí)間推遲到2017年4月1日。安倍首相同時(shí)強(qiáng)調(diào)，為了在財(cái)政重建道路上繼續(xù)走下去，這一時(shí)間將不會(huì)再推遲，也就是說(shuō)，此次推遲上調(diào)消費(fèi)稅率的決定將不再附加前述的經(jīng)濟(jì)判斷條款。在他看來(lái)，這一舉措可謂稅制上的重大改變，也正是因此，安倍內(nèi)閣在今年11月21日解散了眾議院，讓國(guó)民在即將舉行的眾議院大選時(shí)以投票來(lái)表示。

事實(shí)上，即使不推遲上調(diào)消費(fèi)稅率的時(shí)間，也就是在2015年10月1日如期實(shí)行，為了達(dá)成2020年度國(guó)家和地方PB均衡化的目標(biāo)，也還需要進(jìn)一步完善財(cái)政方面的收支。顯然，推遲消費(fèi)稅率上調(diào)的時(shí)間會(huì)導(dǎo)致達(dá)成目標(biāo)更加艱難，也正因此，財(cái)政重建方面決不容手軟，正如安倍首相在記者招待會(huì)上所說(shuō)，“政府堅(jiān)持2020年度國(guó)家和地方PB的均衡化目標(biāo)，在2015年夏季之前將制定進(jìn)一步的收支完善方策”。

（作者系日本駐華大使館經(jīng)濟(jì)參贊）

（本文是作者在2014年7月22日于內(nèi)蒙古自治區(qū)滿洲里舉行的APEC財(cái)稅政策專題研討會(huì)第3部分中所作的題為“日本應(yīng)對(duì)人口老齡化方面的經(jīng)驗(yàn)”的講演基礎(chǔ)上撰寫(xiě)的文章，本文不代表日本政府和日本大使館的見(jiàn)解）