【摘要】在發(fā)揮官吏才干與預(yù)防官吏貪邪的問(wèn)題上，古代社會(huì)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)古代治吏思想在漢朝儒法合流中完成了依禮治吏與依法治吏的融合并趨于定型，在德禮與刑罰并用的主張下倡導(dǎo)依法治吏。中國(guó)古代治吏之法嚴(yán)密周翔，使得依法治吏的基本環(huán)節(jié)有章可循。法律的權(quán)威與效能不僅在于制定，更在于施行。治吏貴在以法為尊。法之不行，自上犯之，要治民更要治官。健全官吏控制模式，建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制有利于保障吏治清明。
【關(guān)鍵詞】權(quán)力 明主治吏不治民 法治 人治 依法治吏
【中圖分類號(hào)】D092 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
治國(guó)必先治吏。選賢任能，擇錄為官被中國(guó)歷朝歷代視為治國(guó)理政的關(guān)鍵。為了維護(hù)自身的政治與經(jīng)濟(jì)利益，歷代統(tǒng)治者都比較重視吏治，以使江山萬(wàn)世一系，國(guó)祚綿長(zhǎng)。如何保證擔(dān)任公職的官吏克制自己的權(quán)力欲，不為權(quán)力所腐蝕，清正為官。如何保障官吏發(fā)揮治國(guó)理政的才能，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的政策方針、法律制度，廉明為政？這些歷來(lái)都是當(dāng)政者關(guān)心的問(wèn)題，也是歷代思想家論著的焦點(diǎn)問(wèn)題。
中國(guó)古代關(guān)于治吏的思想理論
對(duì)于國(guó)家而言，官吏是執(zhí)掌兵刑錢谷等重要領(lǐng)域的重要工具。關(guān)于提高統(tǒng)治效能與建設(shè)清明吏治，歷代思想家與政治家多有論著，形成了一系列理論。吏治思想經(jīng)歷了依禮治吏與依法治吏的論爭(zhēng)、交融與定型，在禮法并用、教化與刑責(zé)并重的主流思想下形成了依法治吏的吏治理論，“明主治吏不治民”的觀點(diǎn)獲得了普遍的認(rèn)同。
早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，官僚制度取代世卿繼承制度，官吏隊(duì)伍建立之初便有了依禮治吏與依法治吏的論爭(zhēng)。春秋時(shí)期，奴隸制開(kāi)始瓦解，禮崩樂(lè)壞。不僅統(tǒng)治階級(jí)下層官吏不再遵守禮義法度的約束，就連上層的諸侯卿大夫也紛紛逐鹿中原謀求霸業(yè)。王室衰微，天下失序，出現(xiàn)“君不君，臣不臣，父不父，子不子”的亂象。為了挽救社會(huì)危機(jī)，追求天下大治，孔子提出“克己復(fù)禮”的主張，將之作為整肅吏治的根本措施。孟子在孔子的基礎(chǔ)上提出依禮治吏的思想，將“仁”的思想發(fā)展為仁政，反復(fù)勸說(shuō)君王官吏推崇王道，踐行仁政。儒家提出的依禮治吏，就是以君臣上下的禮來(lái)管理官吏，要求官吏“克己復(fù)禮為仁，一日克己復(fù)禮，天下歸仁焉。為仁由己，而由人乎哉”。①也即強(qiáng)調(diào)提升官吏道德修養(yǎng)，加強(qiáng)官吏自省自覺(jué)。通過(guò)厚人心正風(fēng)俗來(lái)行教化之風(fēng)，激發(fā)人的良知良能，營(yíng)造良好的官場(chǎng)風(fēng)氣。儒家學(xué)說(shuō)在治吏問(wèn)題上注重人的主觀能動(dòng)性與輿論環(huán)境對(duì)于人的影響，有利于官吏提升素養(yǎng)，發(fā)揮自身積極性，克勤克儉，清正為官。然而，作為利益既得者的官吏很難自覺(jué)遵守“己所不欲，勿施于人”②的原則。將吏治的清明依借于官吏的道德修養(yǎng)與自覺(jué)自省過(guò)于理想化，這等同于將權(quán)力交給權(quán)力者的自我約束，忽視了人的欲望。君王相卿對(duì)于孟子推崇王道、踐行仁政的奔走勸說(shuō)采取敬而遠(yuǎn)之的態(tài)度，以其“迂遠(yuǎn)而闊于事情”③。
戰(zhàn)國(guó)興起的法家吸取儒家學(xué)說(shuō)不能行之于當(dāng)時(shí)的教訓(xùn)，在總結(jié)治吏經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上明確提出依法治吏的主張。商鞅指出，“守法守職之吏有不行王法者，罪死不赦，刑及三族。”④主張用法律來(lái)管理官吏，充分發(fā)揮官吏作用。依法考選，依法賞罰，不赦不宥治官馭吏。韓非在商鞅“依法治吏”的思想基礎(chǔ)上提出了一整套依法治吏的理論，強(qiáng)調(diào)“明主治吏不治民”的觀點(diǎn)，通過(guò)馭官而達(dá)到馭民的目的，既治官也治民。在論證這一觀點(diǎn)時(shí)引例說(shuō)明治民猶如救火，“救火者，吏操壺走火，則一人之用也，操鞭使人，則役萬(wàn)夫。”⑤由吏“役使萬(wàn)夫”，君主只要駕馭“操鞭使人”的官吏即可。只有首先實(shí)現(xiàn)“吏治”，而后才能實(shí)現(xiàn)“民治”。這好比“搖木之本，則枝葉必動(dòng)；引網(wǎng)之綱，則萬(wàn)目必張”。⑥作為國(guó)家至高無(wú)上的君主不可能直接臨民制民，而是通過(guò)龐大的官僚群體按照職務(wù)分工管理社會(huì)，治理國(guó)家，統(tǒng)御百姓。這個(gè)觀點(diǎn)是戰(zhàn)國(guó)以來(lái)出現(xiàn)的官僚制度對(duì)專制主義國(guó)家運(yùn)行作用的總結(jié)。
明主如何治吏，主張以法治國(guó)的法家當(dāng)然主張依法治吏。強(qiáng)調(diào)依靠法律來(lái)管理官吏，要求賞罰分明，不赦不宥。“圣人以功授官予爵，故賢者不憂，圣人不宥過(guò)，不赦刑，故奸無(wú)起。”⑦馭民之官與治下之民一并適用族刑連坐之法，使官吏雖受命于千里之外，也能盡忠于廟堂之上。并針對(duì)亂世列國(guó)之間沖突不斷，國(guó)內(nèi)各階層之間矛盾尖銳，強(qiáng)調(diào)君主“不恃人之愛(ài)為我也”，而是通過(guò)一賞一罰駕馭官吏。“故主施賞不遷，行誅無(wú)赦。譽(yù)輔其賞，毀隨其罰。則賢不肖俱盡其力矣。”⑧在厚賞與重罰之間恩威并施，“使人不得不愛(ài)我之道”，從而保證官吏忠于君主并認(rèn)真履行自己的職責(zé)。法家在執(zhí)行重刑辟以去刑的過(guò)程時(shí)過(guò)于單一與殘暴，往往是奏效一時(shí)而難醫(yī)根本。在治吏上以商鞅自身結(jié)局為例，可謂之作法自斃。
由此觀之，儒家的重德輕刑往往失之寬柔，法家的嚴(yán)刑重罰和馭臣之術(shù)又失之峻猛。自漢后，儒法兩家合流，禮法結(jié)合、德刑并用不啻為一種綜合為治的治吏模式。當(dāng)政者兼用儒法之術(shù)，混合霸道、王道，以德懷柔，以刑懲頑，寬猛相濟(jì)，既可收一時(shí)之效，又不失為治國(guó)長(zhǎng)策。
在如何整頓吏治的問(wèn)題上，后世王朝基本沿用了在實(shí)施禮義教化的同時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)行法律手段。“明主治吏不治民”成為后世統(tǒng)治者的共識(shí)，并隨著治國(guó)理政經(jīng)驗(yàn)的積累而不斷豐富。
三國(guó)蜀國(guó)諸葛亮曾說(shuō)“約官職，從權(quán)制，開(kāi)誠(chéng)心，布公道，盡忠益時(shí)者雖仇必賞，犯法怠慢者雖親必罰，……終于邦城之內(nèi)，咸畏而愛(ài)之，刑政雖峻而無(wú)怨者，以其用心平而勸誡明也”。⑨唐太宗主張“致安之本，惟在得人”。“用得正人，為善者皆勸，誤用惡人，不善者競(jìng)進(jìn)。賞當(dāng)其勞，無(wú)功者自退；罰當(dāng)其罪，為惡者戒懼。故賞罰不可輕行，用人彌需慎選。”⑩明太祖朱元璋鑒于元末官場(chǎng)腐敗推行重典治吏。重典治吏可謂重矣，然卻沒(méi)有帶來(lái)他理想中的吏治。集三十年施政經(jīng)驗(yàn)，他在晚年對(duì)自己重典治吏、法外加刑進(jìn)行反思，一味的嚴(yán)刑只可收一時(shí)一域之效，卻不能在根本上解決吏治問(wèn)題。進(jìn)而主張明禮多勸官，定律以繩頑。將禮法并用，寬嚴(yán)相濟(jì)視為長(zhǎng)策。經(jīng)過(guò)歷代的思想家、政治家的傳承與發(fā)展，“明主治吏不治民”、禮法結(jié)合等治吏思想不斷地被充實(shí)，依法治吏的思想日漸系統(tǒng)化。
依法治吏的法律淵源
明主治吏首重依法治吏，依法治吏的前提是有法可依。在中國(guó)歷史上，有官之日便有治官之法，古代與此有關(guān)的立法綿延不絕。既有承繼古代的前法，也有因時(shí)而立的新法，反映出不同時(shí)期治吏之法的不同特點(diǎn)。
依據(jù)《尚書(shū)》等傳世典籍記載，先秦時(shí)期，早在虞舜時(shí)就有了百官和有關(guān)官吏職責(zé)和考績(jī)的規(guī)定。“昏、墨、賊、殺”規(guī)定里的墨刑即專門針對(duì)貪以敗官的犯罪行為。商總結(jié)夏亡的教訓(xùn)，提出“制官刑，儆于有位。”11嚴(yán)肅官紀(jì)有“三風(fēng)十愆”，“惟茲三風(fēng)十愆，卿士有一于身，家必喪；邦君有一于身，國(guó)必亡。沉下不匡，其刑墨”。12周仿照天地四時(shí)設(shè)置六官漸成系統(tǒng)，職掌國(guó)家吏治的方方面面?！吨芏Y》中匯總的典章制度為后世提供了以典設(shè)官明責(zé)的范式。治吏之法有了專門的律篇——《呂刑》，突顯了“明德慎罰”的立法思想。治吏之法趨于部門化，有了專對(duì)司法官吏的規(guī)定，“五罰不服，正于五過(guò)”。13以“惟官、惟反、惟內(nèi)、惟貨、惟來(lái)”的“五過(guò)之疵”作為司法官枉法裁判定性標(biāo)準(zhǔn)。
出土的《睡虎地秦墓竹簡(jiǎn)》、《岳麓書(shū)院藏秦簡(jiǎn)》中有專門細(xì)致的吏治記載。前者除去記載類于后世官箴書(shū)的“為吏之道”專篇外，所載《游士律》、《置吏律》、《除吏律》、《內(nèi)史雜》等30余種法律均涉吏治。后者除去“為吏治官及黔首”再次證實(shí)了當(dāng)時(shí)任法而治的治吏思想外，所載判例列明了官吏執(zhí)行公務(wù)中主觀上的故意與過(guò)失責(zé)任追究問(wèn)題，例如《為獄等狀四種》“暨過(guò)誤失坐官案”中對(duì)于暨所犯公罪中的“大誤”、“小誤”等八項(xiàng)失職行為以“相遝”論刑，即對(duì)官吏所犯公罪之量刑以重罪吸收輕罪。秦統(tǒng)一六國(guó)后，建帝號(hào)，改官制，確立了“三公九卿”制的中央行政管理體制?；实壑略O(shè)置總理政務(wù)的丞相與管理軍事的太尉、掌監(jiān)察的御史，位列三公，構(gòu)成國(guó)家機(jī)器的核心。丞相以下設(shè)置九卿分管禮儀、賦稅、司法、財(cái)政、皇室等日常事務(wù)。秦把各級(jí)官吏的選拔、任用、監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲等納入了法制化的軌道。漢承秦制，通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)官吏的管理。漢初叔孫通制定《傍章》，將官秩儀禮制度滲透到官吏的日常生活中，漢武帝時(shí)制定的《左官律》、《附益律》、《沈命法》在鞏固集權(quán)統(tǒng)治的同時(shí)為選官、用官、督官履職創(chuàng)造了法制環(huán)境。出土的“張家山漢簡(jiǎn)”中《二年律令·捕律》詳細(xì)記載了官吏承擔(dān)連帶責(zé)任的情形，《史律》是關(guān)于官吏掌握業(yè)務(wù)、培訓(xùn)專業(yè)知識(shí)的專門律法，《秩律》、《爵律》等是對(duì)官吏秩次、品級(jí)身份的規(guī)定。
唐時(shí)治吏之法趨于定型?！短坡墒枳h》十二篇中第三篇《職制律》集中對(duì)官吏的設(shè)置、選任、失職、瀆職、考課、獎(jiǎng)懲、休致等內(nèi)容作了專門細(xì)致的規(guī)定，其余十一篇的律文也雜有對(duì)官吏違法失職等規(guī)定?！短屏洹肥菍?duì)有唐以來(lái)相關(guān)行政管理法律制度全面的厘定，內(nèi)容包含國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的編制、品秩、職責(zé)、銓選、考核、獎(jiǎng)懲、俸祿、致仕等制度，匯集了唐時(shí)的官規(guī)政令，其立法內(nèi)容與“律典分野”直接對(duì)后世產(chǎn)生重大影響。宋朝統(tǒng)治者一方面以優(yōu)厚的待遇為條件換取、分割大臣手中的權(quán)力，造成史上典型的厚俸冗官時(shí)代。另一方面加強(qiáng)官吏立法，存世的《慶元條法事類》記載的是宋代吏部七司的辦事依據(jù)。它以“事類”為別，分若干“門”，對(duì)官員的選任、考課、升遷、官品、俸祿、獎(jiǎng)懲、致仕等做了專門的規(guī)定，在內(nèi)容上繼承了《唐六典》的規(guī)定。
明清是治吏之法的重要發(fā)展時(shí)期，統(tǒng)治者為加強(qiáng)中央集權(quán)，制定并出臺(tái)了一系列的治吏之法。明洪武三十年頒布《大明律》，突出重典治吏、重刑治貪，除去遠(yuǎn)承唐律的“職官”等篇目外，將官吏受財(cái)、坐贓致罪等專列“受贓”一卷，量刑較歷代為重，有前科者永不敘用。首創(chuàng)“奸黨”罪，嚴(yán)禁官吏結(jié)黨營(yíng)私。由案例匯編而成的《明大誥》踐行“明主治吏不治民”的思想，治吏之條占百分之八十強(qiáng)，對(duì)《大明律》中原有罪名多加重處罰，《明大誥》因是朱元璋親自審定的案例匯編故而在效力上優(yōu)于《大明律》。明嘉靖時(shí)仿《唐六典》制定《會(huì)典》，后世稱之為《明會(huì)典》。“輯累朝之法令，定一代之章程”14，其體例更為嚴(yán)謹(jǐn)，治吏的內(nèi)容也有所擴(kuò)大?！秳蛑袊?guó)史》如此評(píng)價(jià)道，“明王朝甚至比帝國(guó)早期幾個(gè)典型的政權(quán)更加企圖使政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)正規(guī)化，使官員行為整齊劃一。”15事實(shí)上有明一代，文官治國(guó)，官僚集團(tuán)在明朝特別是明后期作用突顯，皇帝可以輟政不朝幾十年而國(guó)家機(jī)器照常運(yùn)轉(zhuǎn)，治吏之法不可謂不強(qiáng)。清朝的《大清律》在明律的基礎(chǔ)上對(duì)“奸黨”作了擴(kuò)充，以防止八旗諸王結(jié)黨、內(nèi)外官交結(jié)以及宦官干政。清朝作為最后一個(gè)封建王朝，遠(yuǎn)接《唐六典》，近承《明會(huì)典》，前后共制定五部《會(huì)典》。五朝會(huì)典首尾相銜，完整匯集了清初至光緒十三年間清政府各機(jī)構(gòu)職官的設(shè)置、辦事的規(guī)范、行政法令等內(nèi)容。會(huì)典之后附有則例、事例，自乾隆朝始所附則例、事例另輯成書(shū)，造就了典、例分輯的體例。則例作為行政性質(zhì)的立法，有會(huì)典則例、各部則例、各族則例、各省則例以及六部處分則例等，則例對(duì)官吏的行為作出了具體的規(guī)定，成為清朝治吏之法的重要組成部分。
由上可見(jiàn)，傳統(tǒng)社會(huì)注重吏治，強(qiáng)調(diào)治吏有法，其治吏之法的發(fā)展與整個(gè)社會(huì)的發(fā)展相始終。為了治國(guó)平天下，歷朝歷代均重視治官以馭民，無(wú)一例外地制定了諸多治吏之法，內(nèi)容全面細(xì)致，歷朝相沿不改，做到了對(duì)官吏管理的有法可依，從而以法約束了官管治下之民的行為。
依法治吏的基本環(huán)節(jié)
為政之要，重在治吏。執(zhí)掌刑名錢谷的官吏發(fā)揮治國(guó)理政馭民的作用是國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。吏治的清明與否關(guān)乎國(guó)家的氣運(yùn)。歷代治吏，首推綜合為治，其中尤重有法。如前所述，歷代治吏之法可謂詳矣。然法貴在施行，“有法不行，不如無(wú)法。”16依法治吏貫穿于選吏、課吏、察吏的基本環(huán)節(jié)，選吏有銓選之法，課吏有上計(jì)之法，察吏有監(jiān)察之法，懲吏有懲貪之法，情節(jié)嚴(yán)重者則入刑律。具體說(shuō)來(lái)：
明職課責(zé)。明職是指明確劃分官吏的職掌。這在官僚制度形成之初便已經(jīng)這樣做了。秦漢時(shí)期，三公九卿之制已經(jīng)形成，其職掌各有明確的分工。至唐代，《唐六典》將三省六部二十四司官僚機(jī)構(gòu)的職掌分別規(guī)定于六典當(dāng)中。明清時(shí)期的會(huì)典主要是仿《唐六典》劃分各級(jí)官吏的職掌與品級(jí)。只有明確職掌才能考訂其治績(jī)，因此明職之后便是課責(zé)。課責(zé)就是考課職官的功績(jī)治績(jī)?？颊n的目的在于督勵(lì)職官盡職盡責(zé)，因此考課之后繼之以獎(jiǎng)懲。根據(jù)考核結(jié)果，區(qū)別等級(jí)，予以升降賞罰。這種方法最早見(jiàn)于《尚書(shū)》，“三載考績(jī)，三考黜陟幽明”17。
戰(zhàn)國(guó)時(shí)期實(shí)行的上計(jì)制度是最早的官吏考課法?？颊n官吏的職責(zé)要有標(biāo)準(zhǔn)。唐代明定“四善二十七最”法。宋朝沿襲唐代“四善”來(lái)考課官吏。元末以“守令黜陟之法”為標(biāo)準(zhǔn)。明朝有“八法”考吏。清朝有“六法”考吏。獎(jiǎng)懲是考課的必然結(jié)果，凡重考課則重獎(jiǎng)懲。“夫有官必有課，有課必有賞罰。有官無(wú)課，是無(wú)官也；有課而無(wú)賞罰，是無(wú)課也。”18優(yōu)劣故而考課官吏分別成績(jī)給予獎(jiǎng)懲是治吏的重要手段。
明職課責(zé)依法明確了官吏的應(yīng)作為和不應(yīng)作為，對(duì)于違法失職起到了積極的預(yù)防作用。上述商之官刑“三風(fēng)十愆”便是告誡官吏所不應(yīng)為的。歷代制定的“職官法”中許多規(guī)定帶有預(yù)防性質(zhì)。譬如，監(jiān)臨部主之官不許于部?jī)?nèi)娶妻妾、置辦田產(chǎn)，居官逢父母喪秘不舉哀，離家五百里為官等也都旨在預(yù)防官吏違法失職。明職課責(zé)、依法治官不限于發(fā)生以后的行為，更重要的是預(yù)期為非，舉其何者應(yīng)為，何者不應(yīng)為。
選吏察吏。在預(yù)防官吏腐敗上有兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，一是選官；二是察官。在選拔官吏時(shí)，嚴(yán)守選官之法，堅(jiān)持選官標(biāo)準(zhǔn)。歷史上將選拔官吏作為國(guó)家的一項(xiàng)制度自漢朝始，漢初倡忠孝、廉德，實(shí)行舉孝廉制度。隋唐發(fā)展為德才并重的科舉選官、唯才是舉的制度。選官擇官經(jīng)歷了由考察德禮到制度取試，由重孝廉到重賢才的變化，體現(xiàn)了德禮與法的融合。銓選的標(biāo)準(zhǔn)向著人才的專業(yè)化方向發(fā)展。漢代實(shí)行舉薦選官法，在察舉之外設(shè)有征辟制度，使得選官制度化。隋唐實(shí)行科舉選官法，這是對(duì)魏晉以來(lái)九品中正法的特權(quán)選官制度之否定。科舉廣開(kāi)科目，無(wú)等級(jí)門第之分，考試合格者便邁入了官僚的階梯。科舉選官具有民主性，“朝為田舍郎，暮登天子堂”所在多有。統(tǒng)治者通過(guò)任用良吏，使德才兼?zhèn)渲孔訁⑴c政權(quán)管理，提高了行政效能。
隨著官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，察官也是國(guó)家統(tǒng)治的重要內(nèi)容。對(duì)官吏進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，防止官吏違法亂紀(jì)，及時(shí)糾舉并清除那些腐敗變質(zhì)及貪污枉法的官吏，以保持官吏群體的純潔性。察官在于考察官吏是否稱職，是否公忠體國(guó)，是否清政愛(ài)民，是否廉潔奉公。對(duì)察官之官的監(jiān)察，唐以來(lái)所設(shè)規(guī)范極為詳密。譬如察官到所察之地，不許接待門客，不許會(huì)見(jiàn)私友，不許仆人外出等。為察官而建立起的監(jiān)察制度，是監(jiān)督官吏行權(quán)的本土性立法經(jīng)驗(yàn)?？傊?，依法規(guī)制官吏的選任、監(jiān)察是統(tǒng)治者加強(qiáng)統(tǒng)治的工具。有效地保障了國(guó)家秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使得中國(guó)古代的官僚制度形成了完整的體系。
懲貪獎(jiǎng)廉。治吏首要察之以廉，繩之以法。據(jù)《夏書(shū)》“昏、墨、賊、殺，皋陶之刑也”19，說(shuō)明皋陶時(shí)期已有懲貪之法。至秦至唐歷代各有懲貪之法。依漢律，主管官吏所盜財(cái)物計(jì)贓值十金者，即處以死刑。漢文帝時(shí)還下令，坐贓者不得為吏。漢代允許從被免職的官吏中重新選拔官吏，但因犯贓而被免職者終身不為官。唐律將官吏犯罪劃分為“公罪”、“私罪”，實(shí)行不同的處罰原則。公罪從輕，私罪從重，力求將行政過(guò)失與貪墨枉法區(qū)分開(kāi)來(lái)，在保護(hù)官吏工作積極性的同時(shí)防止官吏徇私舞弊。唐統(tǒng)治者深惡官吏貪墨，將涉及錢財(cái)?shù)姆缸锝y(tǒng)稱為“贓罪”，制有“六贓”之法，分別情節(jié)，按吏懲罰。“六贓”之中“枉法、不枉法、受所監(jiān)臨、坐贓”四種是專指官吏的身份犯罪。明時(shí)根據(jù)貪污的數(shù)量分別懲治，有可算之法。懲貪是吏治的重要方面也是刑法的重要內(nèi)容。但歷代統(tǒng)治者治吏并不是一味懲貪，相反更積極的是獎(jiǎng)勵(lì)廉潔。常以最高統(tǒng)治者的身份贊美褒獎(jiǎng)清官廉吏。如三國(guó)時(shí)諸葛亮，明朝海瑞、清朝于成龍等都受到正史的旌表。懲貪是治理官吏的消極手段，獎(jiǎng)勵(lì)廉潔是治理官吏的積極手段。開(kāi)明之制下的吏治清廉是跟這兩者的結(jié)合分不開(kāi)的。
總之，依法治吏，就是把官吏的選拔、任用、職責(zé)、考核、升降、獎(jiǎng)懲等一系列環(huán)節(jié)納入法制化的軌道，使之規(guī)范化、制度化，而且要使這種法律與制度具有權(quán)威性。依法治吏的目的在于預(yù)防、懲戒官吏腐敗，使得官吏奉公守法，廉潔自持。在手段上，依法糾彈官邪分別處罰，將官吏的職掌權(quán)責(zé)納入法定的規(guī)范內(nèi)。凡在法定范圍內(nèi)的活動(dòng)是合法行權(quán)。凡超出法定權(quán)力外的額外誅求，即所謂習(xí)慣權(quán)力便是違法失職。在選官上，要求官吏德才兼?zhèn)洌辉诳颊n上，要求官吏重德識(shí)禮、遵制守法；國(guó)之安危系于官吏清廉，強(qiáng)調(diào)為官以廉；在整飭吏治時(shí)強(qiáng)調(diào)禮法結(jié)合，重教化、重刑責(zé)。
綜上可見(jiàn)，中國(guó)古代治吏之法嚴(yán)密周翔，使得依法治吏的基本環(huán)節(jié)有章可循。歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們需要依借于法，做到依法治吏。
依法治吏的啟示
在肯定古代治吏經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也應(yīng)看到，在古代社會(huì)里統(tǒng)治者自覺(jué)與不自覺(jué)地都曾采用過(guò)依法治吏的方法，效果各異，但都沒(méi)有從根本上徹底解決吏治的根本問(wèn)題，往往跳不出歷史周期律歸結(jié)的興亡怪圈。每一王朝建立之初都勵(lì)精圖治，把反腐倡廉作為主要任務(wù)，但很快就進(jìn)入瓶頸期，前緊后松，不僅將建立之初的建樹(shù)化為烏有，而且導(dǎo)致整個(gè)統(tǒng)治階級(jí)開(kāi)始腐敗，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展愈演愈烈，以致于無(wú)法收拾。究其原因有二：在君主專制體制下的國(guó)家機(jī)器難以始終如一的堅(jiān)持刑無(wú)等級(jí)，一斷于法。集權(quán)下難有真正的制衡，專制下難有自下而上的民主監(jiān)督力量。下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央的金字塔結(jié)構(gòu)里官吏惟上是從，恩惠自上而下，等級(jí)分明。往往容易滋生腐敗，且形成保護(hù)傘、利益鏈，成群結(jié)伍地?cái)睦糁?。另外，傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)里并非是完全的私有制，而是封建國(guó)家所有制，統(tǒng)治者在握有政治大權(quán)的同時(shí)也握有經(jīng)濟(jì)大權(quán)。專制帝王大權(quán)獨(dú)攬，不僅對(duì)臣民握有官、爵、利、祿與生殺與奪的絕對(duì)權(quán)力，而且直接干預(yù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)生活，政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力聯(lián)姻。政治權(quán)力支配經(jīng)濟(jì)權(quán)力，就必然為“權(quán)錢交易”提供充分的條件，官場(chǎng)也是市場(chǎng)。官吏不貪墨，難以見(jiàn)容于市。
綜合正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)之后，給予我們的啟示有：
要治民，先要治官。如前所述，古代倡導(dǎo)“明主治吏不治民”，有許多針對(duì)官吏的制度措施。同時(shí)也有許多專門面向官吏的法律特權(quán)，譬如議、請(qǐng)、減、當(dāng)、贖等針對(duì)官吏犯罪的特權(quán)。我們?cè)谖∑鋵氋F經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也要警惕官吏法律特權(quán)帶來(lái)的不良影響。在當(dāng)代人們的觀念里仍有趨官、畏官的官本位意識(shí)，對(duì)于官吏在立法上也有所區(qū)別。依照邏輯，貪污與盜竊同屬侵占財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為，只是身份不同，針對(duì)的一個(gè)是國(guó)家府庫(kù)，一個(gè)是私人財(cái)物，然貪污的判罰比盜竊要輕。在實(shí)務(wù)中，行政訴訟案件相比其他案件辦案難度要大，私人的賠償責(zé)任相比國(guó)家的賠償責(zé)任要重。國(guó)家賠償?shù)膯?dòng)一般都十分困難，故而有人戲稱《國(guó)家賠償法》為“國(guó)家不賠法”。這使人聯(lián)想到清末楊乃武一案，楊作為勝訴一方仍要承擔(dān)告官的責(zé)任，御賜白布繞梁，子孫不得為官。這些現(xiàn)象都值得我們思考。
倡導(dǎo)近代意義上的法治，健全官吏控制模式。近代法治有利于健全官吏控制模式，從而實(shí)現(xiàn)吏治的良好運(yùn)行。
法家的治官思想和治國(guó)思想，也被貫之以“法治”之名，但這種君主專制下的法治與近代意義上的法治不能等同。古時(shí)君主專制下的法治是君主治國(guó)、治官、治民的工具，而法律也只是手段而已，此外雜有術(shù)、勢(shì)等手段。對(duì)吏治起到的是一時(shí)之效，要保障吏治清明則需要近代意義上的法治。該法治以政治上的民主制度為前提，以公民概念作為政治學(xué)的邏輯起點(diǎn)，主張以法律保障國(guó)民權(quán)利、限制國(guó)家權(quán)力。凡法無(wú)明文規(guī)定者，國(guó)民均可為之。而官吏的權(quán)利由法律確認(rèn)，官吏的權(quán)力依法行使。法律面前人人平等，只要有一人在法律之上就不是法治。這樣取消了官吏在法律上的特權(quán)，運(yùn)用制度監(jiān)督模式，啟用民主的力量，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，杜絕絕對(duì)的權(quán)力滋生絕對(duì)的腐敗。從而為建立長(zhǎng)效的官吏控制模式提供可能。
建立長(zhǎng)效的官吏控制模式，無(wú)非一治一防，治防結(jié)合。在治理官吏越權(quán)擅法上，要堅(jiān)持法律面前人人平等，運(yùn)用民主監(jiān)督的力量，嚴(yán)格依法治吏，使得吏治有制度保障。
建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，用以保障吏治。在發(fā)揮官吏治國(guó)理政的才能與促使其嚴(yán)守法律政令上，需要建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，使得吏治有系統(tǒng)性保障。既要重教化、也要重刑責(zé)。治吏不只是消極意義上的防范與懲治上的依法治官，還要有積極的激勵(lì)和保障。一方面要樹(shù)立“得賢者昌，失賢者亡”的選官意識(shí)，注重人才，并為人才創(chuàng)造一個(gè)健康的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，“循名責(zé)實(shí)，因能授官。 20”另一方面要促進(jìn)公職人員勤政敬業(yè)的進(jìn)取精神與安全感，“賢者在位，能者在職。21”官吏的權(quán)力與權(quán)利的自由度要小，職業(yè)的安全度要大。在安全度里強(qiáng)調(diào)官吏的政治保障、職業(yè)保障、經(jīng)濟(jì)保障。在制度范圍內(nèi)保護(hù)、激揚(yáng)德行教化的作用。運(yùn)用制度為官吏建立一個(gè)政治安全保障，不因政治的波動(dòng)而遭遇人事地震，破除一朝天子一朝臣的舊局。運(yùn)用制度為官吏營(yíng)造職業(yè)安全保障，建立官吏常任制，進(jìn)退由法，依程序、依制度罷免升遷。保障職官隊(duì)伍的穩(wěn)定性。將官吏的待遇納入制度的保障內(nèi)，依法規(guī)范官吏待遇，杜絕法外支俸，枉法徇私，發(fā)揮俸以養(yǎng)廉，選賢任能的作用。注重綜合為用，發(fā)揮道德輿論的影響作用，厚人心正風(fēng)俗重教化，營(yíng)造良好氛圍，促使官吏廉潔自律，激發(fā)官吏治國(guó)理政才能。加強(qiáng)依法監(jiān)督與懲處，依靠制度使吏不能犯，從而建立起一個(gè)促使吏治清明的長(zhǎng)效激勵(lì)體制，保障國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
儒法兩家的治吏思想是在維護(hù)君主專制的總目標(biāo)下設(shè)計(jì)運(yùn)行的，其積極因素為后世者提供了許多有益的啟發(fā)。然其局限性也值得我們思考并引以為戒。秦時(shí)任用法家督責(zé)之術(shù)，雖在一定范圍內(nèi)控制了中下層的官吏，卻也“網(wǎng)漏吞舟之魚(yú)”，權(quán)臣李斯拂法偽造遺詔，后為同謀趙高所害。朱元璋嚴(yán)刑貪墨之人，也是“法出而奸生，令下而詐起”，無(wú)奈乎“朝殺而暮犯”。他最后以“法外加刑”，“非守成之君所用常法”來(lái)告誡后世子孫，可謂對(duì)重典治吏不足的反思。由此觀之可見(jiàn)，一則治吏貴在以法為尊，提倡“刑無(wú)等級(jí)”，“化天下之不一為有一”，老虎蒼蠅一起打。二則嚴(yán)格依法治吏，強(qiáng)調(diào)立法重信，維護(hù)法律權(quán)威性。在良法之下求善治，建立長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，不搞運(yùn)動(dòng)式反腐。
注釋
1《論語(yǔ)注疏·顏淵》，北京：中華書(shū)局，1979年。
2《論語(yǔ)注疏·衛(wèi)靈公》，北京：中華書(shū)局，1979年。
3《史記·孟子荀卿列傳》，上海古籍出版社，1986年。
4 7《商君書(shū)·賞刑》，北京：中華書(shū)局，2009年。
5 6 20王先慎：《韓非子集解》，北京：中華書(shū)局，2011年。
8《韓非子·五蠹》，北京：中華書(shū)局，2011年。
9《三國(guó)志·蜀志·諸葛亮傳》，上海古籍出版社，1986年。
10《貞觀政要·擇官》，北京：中華書(shū)局，2009年。
11 12《尚書(shū)正義·伊訓(xùn)》，北京：中華書(shū)局，1979年。
13《尚書(shū)正義·呂刑》，北京：中華書(shū)局，1979年。
14 申時(shí)行：《御制重修明會(huì)典序》，北京：中華書(shū)局，1989年。
15［美］費(fèi)正清編：《劍橋中國(guó)明代史》上卷，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1992年。
16楊萬(wàn)里：《誠(chéng)齋集》，《四部叢刊》影印宋鈔本，上海書(shū)店，1986年。
17《尚書(shū)正義·舜典》，北京：中華書(shū)局，1979年。
18蘇洵：《嘉祐集》卷9，上海古籍出版社，1986年。
19《尚書(shū)正義·夏書(shū)》，北京：中華書(shū)局，1979年。
21《孟子注疏·公孫丑》，北京：中華書(shū)局，1979年。
責(zé) 編∕凌肖漢
Insights into How Officials Were Managed in Ancient China
Zhang Jinfan Yang Jing
Abstract: Over the issues of utilizing the government officials' abilities and preventing them from becoming corrupt, rich experience has been accumulated in the ancient Chinese society. During the merge of Confucianism and the Legalist School in the Han Dynasty, Chinese ancient thought on officials management was an integration of managing officials according to rites and managing officials according to law, which became fixed over the time, with the latter being advocated while giving equal emphasis to virtue and penalty. China had strict and complete ways to manage officials in the ancient times, with rules and laws available in the basic links of officials management. The authority and effectiveness of law does not come from its formulation, but from its implementation. What is most important in officials management is respect for the law. Law would not work if high-ranking government officials do not obey it. To manage the people, it is necessary to first manage the officials. Improving the mode of control of the officials and establishing a long-term incentive mechanism help to ensure that the officials are upright and clean.
Keywords: power, A wise king manages the officials rather than the people, rule of law, rule of man, manage officials according to law
張晉藩，中國(guó)政法大學(xué)終身教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)榉伤枷胧?、中?guó)法制史等。主要著作有《中國(guó)法制史》、 《法史鑒略》、 《中國(guó)古代法律制度》等。楊靜，西北政法大學(xué)法律史教研室講師，中國(guó)政法大學(xué)博士研究生。
