在我國(guó)，縣級(jí)行政單位有縣級(jí)市、市轄區(qū)、縣及自治縣、旗等?？h城指行政區(qū)劃體系中級(jí)別為縣的城鎮(zhèn)，主要指縣政府所在地，即城關(guān)鎮(zhèn)區(qū)。盡管我國(guó)縣城數(shù)量多、基數(shù)大，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，然而近年來(lái)，我國(guó)縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況并不樂(lè)觀?？h城具備一般城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，但大多數(shù)縣城經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、缺乏活力，在集聚人氣方面缺乏吸引力，導(dǎo)致多數(shù)縣城規(guī)模過(guò)小，資源使用方面沒(méi)有形成集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。有研究指出，阻礙我國(guó)縣城發(fā)展的一個(gè)重要因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，人口壓力和負(fù)擔(dān)較小，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠。因此，促進(jìn)未來(lái)我國(guó)縣城發(fā)展的一個(gè)重要方向就是擴(kuò)大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進(jìn)包括縣級(jí)市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟(jì)效率的提高（劉云中：《縣(市)區(qū)劃調(diào)整與縣級(jí)城市發(fā)展研究》，《中國(guó)市場(chǎng)》，2013）。

縣城在經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中的重要性

古語(yǔ)說(shuō)：“郡縣治，天下安。 ”從全國(guó)范圍講，縣城是我國(guó)行政級(jí)別中的微觀層級(jí)，是城市的基本細(xì)胞；從國(guó)家城鎮(zhèn)體系講，縣城是基本的層次，是功能完備的單元，也是行政級(jí)別中最穩(wěn)定的一節(jié)；從縣域范圍內(nèi)講，縣城是縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，更是重要的增長(zhǎng)極。所以，縣城在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系中發(fā)揮著重要的作用。

縣城是國(guó)家行政體系的基本細(xì)胞。縣制在我國(guó)有兩千多年的歷史，時(shí)間悠久，在歷朝歷代的更迭中，縣制基本穩(wěn)定?？h城介于城市與鄉(xiāng)村之間，具有承上啟下、溝通上級(jí)與基層的重要作用，成為地方行政與基層行政之間的中間環(huán)節(jié)，也是全國(guó)行政的重要基石，對(duì)穩(wěn)定政權(quán)起到保障作用。

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的基本層次。在我國(guó)的行政區(qū)劃體系里，縣是基本功能最全面的微觀單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不算是完整的行政單位，無(wú)法實(shí)施獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，在各項(xiàng)公共服務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有限制?？h城具備較為完整的空間體系、經(jīng)濟(jì)體系、社會(huì)體系與文化體系，具有獨(dú)立的事權(quán)、財(cái)權(quán)和資源配置權(quán)，擁有獨(dú)立的縣城和市政府所在地，基本具備了城市所應(yīng)有的結(jié)構(gòu)和功能。費(fèi)孝通說(shuō)，在封建社會(huì)，縣以下并不存在任何行政單位。知縣是父母官，是親民之官，是直接和人民發(fā)生關(guān)系的皇權(quán)的代表（費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，上海：上海觀察社，1948年，第46頁(yè)）。“縣域政府是社會(huì)最基本的行政治理單元，處在城鄉(xiāng)結(jié)合的交匯點(diǎn)，是連接城鄉(xiāng)的紐帶和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要‘節(jié)點(diǎn)’，發(fā)揮著接受大城市輻射、帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的承上啟下的作用”（劉明慧、齊海鵬：《城鎮(zhèn)化、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與縣域政府公共服務(wù)能力提升》，《山東經(jīng)濟(jì)》，2011）。

縣城是縣域范圍內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)文化中心?？h城“在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中起著承上啟下、示范引導(dǎo)以及重要載體和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用”（崔立燁、田現(xiàn)雷：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀與縣級(jí)城市總體規(guī)劃的思考》，《現(xiàn)代商業(yè)》，2009）?？h城作為大中城市和鄉(xiāng)村之間聯(lián)系的紐帶，是縣域的信息聚集與擴(kuò)散中心，能夠把大城市的新技術(shù)、新思想、新觀念帶到農(nóng)村；作為縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的集聚地，縣城集聚著整個(gè)縣域的優(yōu)勢(shì)，對(duì)縣域的發(fā)展起組織、帶動(dòng)和示范作用?？h城總攬農(nóng)村全局，是城鄉(xiāng)差異明顯、也是關(guān)聯(lián)度最大的典型地域，是吸納農(nóng)村人口、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要載體，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展起重要帶動(dòng)作用。此外，由于最接近基層和農(nóng)村，縣城具有較強(qiáng)的地方性特征，很好地保留了地域文化遺產(chǎn)和風(fēng)俗習(xí)慣。

我國(guó)縣城發(fā)展的兩大困境探析

在我國(guó)，縣城數(shù)量雖很多，但發(fā)展速度并不快，可以說(shuō)，在整個(gè)城鎮(zhèn)體系中，縣城是一個(gè)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)。城市成長(zhǎng)的動(dòng)力一般有兩個(gè)來(lái)源：來(lái)之行政方面的動(dòng)力和來(lái)之市場(chǎng)方面的動(dòng)力，而遠(yuǎn)離政策偏好和市場(chǎng)偏好，是縣城發(fā)育不良的根源（徐琴：《發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)城市在城市化進(jìn)程中的地位和作用》，《學(xué)海》，2001）。具體來(lái)說(shuō)，縣城發(fā)展的現(xiàn)狀與困境主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

遠(yuǎn)離市場(chǎng)偏好，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)?？h城具備一般城市發(fā)展的基礎(chǔ)，在基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)體系、公用事業(yè)、文化教育、管理機(jī)構(gòu)和規(guī)模效應(yīng)等諸多方面具備城市的各種功能要素及城建基礎(chǔ)。然而，縣城數(shù)量雖多，但人口規(guī)模太小，縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力，事實(shí)上難以發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)核心與龍頭的中心地位和帶動(dòng)作用，對(duì)資源的使用沒(méi)有形成集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，造成一定程度的浪費(fèi)。

縣域經(jīng)濟(jì)落后，發(fā)展活力不足。“我國(guó)有2856個(gè)縣級(jí)城市，面積占到國(guó)土總面積的92%，人口占到人口總數(shù)的70%，但其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和社會(huì)消費(fèi)總額卻只占到全國(guó)總量的50%左右。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本和人才總是向著能產(chǎn)生最大效益的地方聚集?？h域經(jīng)濟(jì)的落后使得資本和人才流向大中城市，縣域淪為抽水機(jī)；縣域經(jīng)濟(jì)的落后使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移失去可能。如果縣域經(jīng)濟(jì)足夠發(fā)達(dá)，能夠承擔(dān)起轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的重任，這將大大推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化的發(fā)展釋放空間，而縣域經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展又將推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程，從而推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化同步協(xié)調(diào)發(fā)展”（張海姣、張正河：《城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013）。

遠(yuǎn)離政策偏好，規(guī)模小、集聚效應(yīng)低。城鎮(zhèn)化的光環(huán)在大城市，縣城位于我國(guó)城鎮(zhèn)化布局的邊緣位置。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的政策偏向發(fā)展較快的特大城市、大城市、沿海開(kāi)放城市、中西部部分工業(yè)城市和大批的小城鎮(zhèn)，縣城建設(shè)未能得到應(yīng)有的重視。阻礙縣城發(fā)展的“一個(gè)因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，人口壓力和負(fù)擔(dān)較小，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠”，因此促進(jìn)未來(lái)我國(guó)縣城發(fā)展的“一個(gè)重要方向就是擴(kuò)大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進(jìn)包括縣級(jí)市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟(jì)效率的提高” （劉云中：《縣(市)區(qū)劃調(diào)整與縣級(jí)城市發(fā)展研究》，《中國(guó)市場(chǎng)》，2013）。

縣城規(guī)模小，集聚效應(yīng)低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)縣城的人口規(guī)模平均僅為3-5萬(wàn)人左右，76%的縣城人口不足10萬(wàn)人，47%的縣城人口不足5萬(wàn)人。城市規(guī)模過(guò)小，很難發(fā)揮其應(yīng)有的聚合效應(yīng)和輻射功能。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模過(guò)小的城市規(guī)模收益很低，由政府負(fù)擔(dān)的外部成本很高，經(jīng)濟(jì)效益較差，規(guī)模小于10萬(wàn)人的城市不存在凈規(guī)模收益（王小魯、夏小林：《優(yōu)化城市規(guī)模推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1999 ）。小城鎮(zhèn)不僅距正常發(fā)揮城市聚集效應(yīng)還有較大距離，而且建制鎮(zhèn)因缺乏資金或投資效益太低，基礎(chǔ)設(shè)施仍很落后，大部分小城鎮(zhèn)還處于一種準(zhǔn)城市化水平（朱鐵臻：《城市現(xiàn)代化研究》，北京：紅旗出版社，2002）。縣城在設(shè)立時(shí)已初具規(guī)模，所需城市建設(shè)基本成本也已支付，然而縣城基礎(chǔ)設(shè)施的利用率嚴(yán)重偏低，應(yīng)在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大縣城的規(guī)模，提高縣城的集聚效應(yīng)。

以城鎮(zhèn)化推進(jìn)縣城發(fā)展的重要意義

縣城是城鄉(xiāng)差異明顯、關(guān)聯(lián)度最大的典型地域，是我國(guó)行政體系的基礎(chǔ)，是獨(dú)立且最具穩(wěn)定性的行政單位?？h城發(fā)展的困境主要來(lái)自于遠(yuǎn)離政策偏好和市場(chǎng)偏好，而縣城發(fā)展的出路在城鎮(zhèn)化?？h城是我國(guó)城鎮(zhèn)化布局的關(guān)鍵，是城鎮(zhèn)化的空間載體，也是未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)和方向。一方面，縣城的發(fā)展壯大需要城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是扭轉(zhuǎn)縣城落后局面的重要突破點(diǎn)?？h城嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不是城市，是城鎮(zhèn)向小城市的過(guò)渡體，是“準(zhǔn)城市”，雖然有一些基本的城市功能，但并不具備城市的全部?jī)?nèi)涵，所以縣城的發(fā)展需要城鎮(zhèn)化來(lái)支撐。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要空間，需要地域去容納大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，縣城在吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力方面的潛力是巨大的?？傊?，縣城需要政策的支持和導(dǎo)向，需要規(guī)模的擴(kuò)大與集聚效應(yīng)的提升，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與縣城本身的發(fā)展壯大不謀而合。通過(guò)擴(kuò)大縣城的規(guī)模，可以轉(zhuǎn)嫁大中城市無(wú)限擴(kuò)張給資源與環(huán)境帶來(lái)的壓力和負(fù)擔(dān)，同時(shí)避免小城鎮(zhèn)到處開(kāi)花的不經(jīng)濟(jì)后果和浪費(fèi)現(xiàn)象，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速平穩(wěn)推進(jìn)擴(kuò)展空間。

（作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

（注： 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院張海姣博士生對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）