【摘要】大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來與國家治理理念的提出給政府?dāng)?shù)據(jù)資源的管理與再利用帶來了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。要應(yīng)對挑戰(zhàn)、改善信息治理環(huán)境有三個關(guān)鍵性問題：政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用、跨政府部門的數(shù)字連續(xù)性管理和大數(shù)據(jù)環(huán)境下的國家機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)。本文在對相關(guān)問題剖析其形成原因，對照相關(guān)法律法規(guī)、政策措施，借鑒國內(nèi)外最佳實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從整體規(guī)劃的角度提出了部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃、實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理制度和制定適用于大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用的個人信息保護(hù)對策的基本原則與實(shí)現(xiàn)途徑。
【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)開放 連續(xù)性管理 個人信息保護(hù) 信息治理 國家安全 協(xié)同創(chuàng)新
【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
研究背景
“大數(shù)據(jù)”一詞的出現(xiàn)不過數(shù)年。2008年9月，國際科技期刊《自然》推出名為“大數(shù)據(jù)”的?？?。最先經(jīng)歷信息爆炸的學(xué)科，如天文學(xué)和基因?qū)W，創(chuàng)造出了“大數(shù)據(jù)”這個概念（Nature，2008）。通過Google Trends可以看出，“大數(shù)據(jù)”從2011年左右開始流行并爆發(fā)式地出現(xiàn)在各大新聞報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言和行業(yè)報(bào)告中（Google trends，2014）。2012年，“大數(shù)據(jù)”登上了《紐約時(shí)報(bào)》、《華爾街日報(bào)》的專欄封面，也進(jìn)入美國白宮官網(wǎng)的新聞。
與此同時(shí)，信息技術(shù)革命的沖擊、新媒體的出現(xiàn)、社會民主的進(jìn)步、國際化交融的影響等深刻變化，使得治理理論成為政府轉(zhuǎn)型與政府創(chuàng)新的最重要理論之一（趙景來，2011）。
大數(shù)據(jù)時(shí)代給國家治理提出了新的挑戰(zhàn)。以往依靠工作經(jīng)驗(yàn)和局部反饋來預(yù)判社會變化的工作方式不再適用，僅靠政府部門來管理社會也顯得力不從心。如何應(yīng)對信息技術(shù)浪潮和政府轉(zhuǎn)型等多重變革給社會治理帶來的沖擊，是大數(shù)據(jù)時(shí)代需要共同面對的問題。
文獻(xiàn)調(diào)查揭示，自2013年開始，文獻(xiàn)中才出現(xiàn)關(guān)于我國在大數(shù)據(jù)時(shí)代如何提升國家治理能力的研究，現(xiàn)有研究大多泛泛而談，缺少動因分析和基于事實(shí)的對策改進(jìn)建議，缺少理論和機(jī)制的系統(tǒng)研究，僅處于起步階段?，F(xiàn)有研究主題主要涉及以下五個方面：其一，推進(jìn)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和智慧城市的建設(shè)（余貞備，2014；明仲，王強(qiáng)，2013）；其二，從國家戰(zhàn)略層面將大數(shù)據(jù)治理納入發(fā)展規(guī)劃，并完善法律環(huán)境（馬大龍，柴文忠，2014；鄔玉良，2014）；其三，如何利用大數(shù)據(jù)支持政府決策與社會應(yīng)急，并且更多地提升公眾參與程度（馬慧民，周曦民，2014；唐皇鳳，陶建武，2014；王向民，2014）；其四，如何加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)整合，打破條塊分割現(xiàn)象（余貞備，2014；羅玉亮，2014；吳建樹，2014；劉葉婷，唐斯斯，2014）；其五，提倡政府?dāng)?shù)據(jù)開放，實(shí)現(xiàn)多元共治（王向民，2014；九三學(xué)社中央大數(shù)據(jù)課題組，2014；胡洪彬，2014）。
分析相關(guān)研究內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，大數(shù)據(jù)時(shí)代國家治理主要存在以下四個問題：第一，政府部門缺乏大數(shù)據(jù)意識（唐皇鳳，陶建武，2014；胡洪彬，2014）；第二，重復(fù)建設(shè)造成資源浪費(fèi)（劉葉婷，唐斯斯，2014；羅玉亮，2014；九三學(xué)社中央大數(shù)據(jù)課題組，2014）；第三，條塊分割造成的信息壁壘（胡洪彬，2014；劉葉婷，唐斯斯，2014）；第四，信息安全，包括國家安全和個人隱私安全（王忠，殷建立，2014；胡洪彬，2014；唐皇鳳，陶建武，2014）。
研究揭示，上述問題并不是大數(shù)據(jù)時(shí)代才具有的獨(dú)特問題，而是我國政府領(lǐng)域長期存在的信息治理環(huán)境亟待改善的遺留問題。大數(shù)據(jù)之大，并不僅在于其來源之多、規(guī)模之大，更是在于其中數(shù)據(jù)關(guān)系復(fù)雜，蘊(yùn)含潛在價(jià)值豐富，并非一方之力可以解決。而在政府走向治理的今天，如果我們依然用傳統(tǒng)的管理和規(guī)劃的思維方式，必然難以適應(yīng)時(shí)代的進(jìn)步。
治理理念強(qiáng)調(diào)多方參與。公共領(lǐng)域的治理需要協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，政府、企業(yè)、公眾共同參與治理，簡稱4P（Public/Private/People/Partnerships）機(jī)制。除了政府部門之間打通壁壘實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)共享之外，如何激勵政府和企業(yè)合作，如何提高公眾參與度更是大數(shù)據(jù)時(shí)代亟待解決的問題。
本文從“政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用”、“政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理”、“大數(shù)據(jù)背景下國家機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)”三個方面，討論了大數(shù)據(jù)時(shí)代信息治理存在的三個關(guān)鍵問題，對其應(yīng)對原則和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了探討，旨在改善政府信息治理環(huán)境，支持國家治理。
政府大數(shù)據(jù)開放利用是社會治理公共服務(wù)能力提升的關(guān)鍵要素
自黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，政府各部門在應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)型方面均做出了重大的努力。從“管理”走向“治理”，國家治理模式，除了是一種全新的政治理念之外，其最明顯的特征在于多方主體的參與。治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等（俞可平，2014）。國家治理是多方治理，大數(shù)據(jù)治理同樣需要多方參與，共同開發(fā)利用。
自第三次工業(yè)革命以來，數(shù)據(jù)資源就已經(jīng)和土地、資本、人力并駕齊驅(qū)成為人類社會的關(guān)鍵生產(chǎn)要素。而隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)資源將無疑成為推動社會發(fā)展進(jìn)步的最強(qiáng)動力。我國政府部門掌握著大量的社會信息資源，這種局面是在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，也與政府采集和政府管理審批機(jī)制有密切關(guān)系。盡管自改革開放以來，市場機(jī)制在信息服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了平衡價(jià)格與競爭的重要作用，但是在信息資源供給方面，尤其是在交通、工商、能源、環(huán)境等關(guān)鍵領(lǐng)域，政府部門仍然擁有對數(shù)據(jù)資源絕對的壟斷。而這部分領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源與民生息息相關(guān)，如交通出行數(shù)據(jù)關(guān)系到緩解城市擁堵、城市建筑能耗數(shù)據(jù)關(guān)系到節(jié)能減排和優(yōu)化配置等。
與此相對，政府部門在充分開發(fā)利用這些數(shù)據(jù)資源方面的能力不足。首先是人力資源與人才隊(duì)伍的緊缺。受傳統(tǒng)“官本位”觀念影響，封閉性、福利性的“單位人員”容易在工作中因循守舊，缺乏創(chuàng)新理念和競爭意識，政府部門的活力、效率得不到有效提高（劉燕茹，2012）。其次，政府部門缺乏開發(fā)這些數(shù)據(jù)資源的動力和激勵。完成日常事務(wù)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量是政府部門的主要職責(zé)；對數(shù)據(jù)資源增值開發(fā)，需要花費(fèi)大量精力，除非開發(fā)的產(chǎn)品能夠用于促進(jìn)本部門的公共服務(wù)能力。再者，其開發(fā)出來的信息產(chǎn)品難以獲得經(jīng)濟(jì)上的收益：政府部門若是收取費(fèi)用，容易造成“價(jià)格歧視”等在市場領(lǐng)域極為常見的商業(yè)模式，必然會導(dǎo)致公眾的不滿。而如果選擇與企業(yè)合作開發(fā)，則可能使企業(yè)獲得商業(yè)利益，共同開發(fā)的信息產(chǎn)品能提供免費(fèi)的公共服務(wù)，同時(shí)企業(yè)也敢于去承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來換取利益。
對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的相關(guān)法規(guī)文件進(jìn)行調(diào)查揭示，我國對于政府?dāng)?shù)據(jù)的開放利用管理策略和辦法仍然處在缺失的狀態(tài)。迄今為止，國家和地方層面尚無政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的管理辦法，政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用缺少問責(zé)依據(jù)，難以推進(jìn)實(shí)施。
國內(nèi)案例研究揭示，目前北京、上海、東莞、佛山一些城市已經(jīng)開始啟動政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用項(xiàng)目，積累了一些可資參考的經(jīng)驗(yàn)。北京市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會《關(guān)于做好通過北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會開放政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)工作的通知》制定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本原則。上海市出臺了《2014年度上海市政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放利用工作計(jì)劃》，制定開放利用工作計(jì)劃成為一種可操作的實(shí)踐方式。此外佛山市南海區(qū)政府成立了數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局及數(shù)據(jù)治理委員會，為數(shù)據(jù)開放障礙清除提供了一種主體聯(lián)盟協(xié)同管理的有效機(jī)制。
然而，我國政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放利用還存在以下問題亟待解決：第一，相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)問題。《中華人民共和國政府信息公開條例》是信息公開的依據(jù)，但申請人獲得政府信息后是否不得任意公開或轉(zhuǎn)讓牟利，是否可以用于商業(yè)性開發(fā)利用，《條例》沒有回答這一問題。依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號），行政機(jī)關(guān)應(yīng)“規(guī)范政務(wù)信息資源社會化增值開發(fā)利用工作”，政策措施和管理辦法亟待研究，授權(quán)申請者使用亟待研究，規(guī)范政務(wù)信息資源使用行為和社會化增值開發(fā)利用工作亟待研究。第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用中存在的主要問題。政策機(jī)制方面，與政府信息公開的關(guān)系問題：發(fā)展認(rèn)識階段有差異，數(shù)據(jù)資源開放是政府信息公開的終極狀態(tài)，現(xiàn)階段政府信息公開的工作重點(diǎn)是解決群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題及依申請公開的難點(diǎn)。公開方式存在差異，政府信息公開以單條的文本類信息為主，DATA網(wǎng)站以批量的數(shù)據(jù)類信息為主。缺少數(shù)據(jù)開放使用授權(quán)及在線許可使用機(jī)制，無法直接下載，無法訪問歷史數(shù)據(jù)，僅為數(shù)據(jù)公開而非開放。缺少國家層面的數(shù)據(jù)開放利用實(shí)施政策及行動計(jì)劃，數(shù)據(jù)所有權(quán)界定、數(shù)據(jù)使用授權(quán)、個人隱私保護(hù)及數(shù)據(jù)開放可能帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)問題尚待研究。DATA網(wǎng)站建設(shè)和推進(jìn)缺乏文件依據(jù)，沒有配套制度。第三，數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站目前存在的主要問題。數(shù)據(jù)內(nèi)容方面：網(wǎng)站已有數(shù)據(jù)內(nèi)容較少且類型單一、各政府部門主動提供的數(shù)據(jù)資源質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)更新亟待建立持續(xù)性管理制度。數(shù)據(jù)的安全運(yùn)維方面：網(wǎng)站安全管理責(zé)任劃分、網(wǎng)站日常運(yùn)維方式等亟待建立制度化和規(guī)范化管理制度。第四，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的需求方面存在數(shù)據(jù)文化培養(yǎng)的問題，調(diào)查揭示一方面政府在費(fèi)力開放數(shù)據(jù)，但另一方面存在某些城市開放的數(shù)據(jù)無人問津，企業(yè)和社會亟待了解政府開放數(shù)據(jù)的重要意義和價(jià)值。第五，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用管理中存在的數(shù)據(jù)可持續(xù)利用障礙問題。調(diào)查揭示，數(shù)字憑證的證據(jù)力僅靠《中華人民共和國電子簽名法》，法律可采性沒有得到社會的廣泛認(rèn)可。政府機(jī)關(guān)普遍存在數(shù)字生成文件紙質(zhì)打印保存，再進(jìn)行電子掃描的雙套制和雙軌制的人力物力資源浪費(fèi)，同時(shí)數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)等特殊類型數(shù)字憑證信息難以雙套和雙軌管理，數(shù)字信息的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性難以保障，這些嚴(yán)重影響政府公信力與國家數(shù)字資源建設(shè)能力提升。由于數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化管理制度和互操作規(guī)范缺失問題，數(shù)字信息的服務(wù)力及其可獲取保證受到影響，數(shù)字信息跨系統(tǒng)、跨平臺、跨部門互聯(lián)、互通和互認(rèn)遇到障礙，嚴(yán)重影響電子政務(wù)活動的連續(xù)性和國家信息化治理能力的提升。由于數(shù)據(jù)資源可跟蹤、可回溯、可關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)評估與控制制度缺失，數(shù)據(jù)資源的控制力及其可持續(xù)再用風(fēng)險(xiǎn)可控受到影響，數(shù)據(jù)資源的憑證、記憶、身份認(rèn)同、社區(qū)構(gòu)建等功能實(shí)現(xiàn)及其在聯(lián)系歷史、服務(wù)現(xiàn)實(shí)、預(yù)測未來的知識服務(wù)保障機(jī)制缺失，影響政府公共服務(wù)能力與社會協(xié)同創(chuàng)新能力的提升。
國外研究揭示，自2009年美國最早發(fā)布《開放政府指令》，2011年巴西等八個國家聯(lián)合發(fā)布《開放數(shù)據(jù)聲明》，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為國際化發(fā)展趨勢。2013年法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯等國簽訂了《開放數(shù)據(jù)憲章》，2014年有63個國家，包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發(fā)展中國家建立開放政府合作伙伴關(guān)系，建立數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站。在智能城市建設(shè)方面，荷蘭阿姆斯特丹市提出開放數(shù)據(jù)應(yīng)該是：公共部門的原始數(shù)據(jù)，具有公共性特點(diǎn)，不受版權(quán)或第三方產(chǎn)權(quán)影響；源自公共基金資助，因需要完成特定任務(wù)而產(chǎn)生；使用開放標(biāo)準(zhǔn)，可以機(jī)讀并易于發(fā)現(xiàn)利用文檔中的信息；數(shù)據(jù)可以回溯，含國家機(jī)密或商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)不是開放數(shù)據(jù)。開放數(shù)據(jù)活動包括數(shù)據(jù)解密、數(shù)據(jù)應(yīng)用示范、數(shù)據(jù)共享平臺搭建，為信息社會提供數(shù)據(jù)資源，開發(fā)利用開放數(shù)據(jù)為城市居民提供決策的新視野和新機(jī)遇，需求引導(dǎo)，激勵開發(fā)商開發(fā)新產(chǎn)品和新服務(wù)，以人為本，應(yīng)用優(yōu)先和知識增值服務(wù)導(dǎo)向，安全、出行、就業(yè)、能源、旅游、文化和民主應(yīng)用優(yōu)先。國外開放數(shù)據(jù)的特點(diǎn)是聯(lián)合行動，迅速推廣；主動承諾，逐步開放數(shù)據(jù)資源；統(tǒng)一門戶，開放數(shù)據(jù)集；圍繞民生，關(guān)注用戶需求。
國內(nèi)外研究得出，政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用是提高政府公信力的重要途徑，是透明政府和公民社會建設(shè)的重要組成部分，是政府“用數(shù)據(jù)說話”，提高基于證據(jù)的國家治理能力的重要途徑，有利于市民了解并施行他們的權(quán)利，增強(qiáng)其參與城市共治的積極性與話語權(quán)，促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)大推動力，有利于促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新、競爭能力與生產(chǎn)能力提升及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，數(shù)據(jù)開放利用不僅可以提高政府資金支出的效率，還可以為大眾提供更多更好的增值創(chuàng)新服務(wù)選擇。本研究提出制定和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用管理計(jì)劃應(yīng)該列入我國智慧城市建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)及審批過程，列入信息化項(xiàng)目專項(xiàng)績效評估與考核。管理計(jì)劃制定應(yīng)該基于數(shù)據(jù)全生命期、全要素和全面質(zhì)量管理，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)連續(xù)性管理與可持續(xù)利用機(jī)制，主體合法、活動合規(guī)、質(zhì)量合標(biāo)一致性保障，其目標(biāo)是優(yōu)化和創(chuàng)新行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)資源管理和利用機(jī)制，提升政府職能轉(zhuǎn)型公共服務(wù)和社會協(xié)同管理信息服務(wù)能力，提高政府信息治理水平，增強(qiáng)信息資源的行政效用、經(jīng)濟(jì)效用和社會效用，提高服務(wù)型政府的建設(shè)水平，規(guī)范行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)開放利用的活動，以更好地滿足信息惠民工程和智慧城市建設(shè)信息的多樣性和便利性需求，引導(dǎo)和推動大數(shù)據(jù)信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也為民生信息服務(wù)工程提供機(jī)制保障和可操作的政策建議。管理計(jì)劃框架包括三個層面：宏觀層，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)升值的數(shù)據(jù)資源可關(guān)聯(lián)、可跟蹤和可回溯引導(dǎo)機(jī)制；中觀層，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值的可取、可信和可用活動規(guī)范機(jī)制；微觀層，建立復(fù)雜信息源集成的數(shù)據(jù)資產(chǎn)升值的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性質(zhì)量控制機(jī)制。
政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃活動應(yīng)該遵循以下原則：第一，以合法合規(guī)合標(biāo)開放利用為原則，以不提供開放利用為例外；第二，安全原則，根據(jù)安全等級確定數(shù)據(jù)開放利用范圍、風(fēng)險(xiǎn)等級及使用權(quán)限，注意國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個人隱私的保護(hù)；第三，增值導(dǎo)向原則，開放的目的是促進(jìn)數(shù)據(jù)資源社會化增值開放利用，注意數(shù)據(jù)資源的公益性和商業(yè)性利用及其經(jīng)濟(jì)與社會價(jià)值實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)政府整體效率、效益和效能提升，行政效用、經(jīng)濟(jì)效用和社會效用提高；第四，連續(xù)性管理原則，政府?dāng)?shù)據(jù)資源是城市公共信息資產(chǎn)，國家機(jī)關(guān)應(yīng)按照統(tǒng)一規(guī)劃和持續(xù)改進(jìn)的全程管理原則，開展其政府?dāng)?shù)據(jù)全生命期的管理，合法采集、合規(guī)登記、合標(biāo)更新、安全存儲和及時(shí)處置，保證管理活動的連貫性、一致性和規(guī)范性；第五，可持續(xù)利用原則，數(shù)據(jù)具有真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性，內(nèi)容可取、可信并及時(shí)更新，資源可跟蹤、可回溯和可關(guān)聯(lián)，格式機(jī)讀，方便下載并可持續(xù)再用；第六，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一原則，政府?dāng)?shù)據(jù)屬公共資產(chǎn)，政府對數(shù)字采集質(zhì)量和開放使用授權(quán)及數(shù)據(jù)資源服務(wù)平臺負(fù)責(zé)，數(shù)據(jù)開發(fā)商和數(shù)據(jù)使用者對下載后數(shù)據(jù)的使用行為負(fù)責(zé)。
政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理是社會治理協(xié)同創(chuàng)新能力提升的關(guān)鍵要素
大數(shù)據(jù)之大，除了傳統(tǒng)的三個“V”（ Volume，Variety和Velocity）之外，更重要的在于獨(dú)立的數(shù)據(jù)一旦相互關(guān)聯(lián)起來了之后，能從多個維度挖掘出更多的價(jià)值，其包含的信息內(nèi)涵也是幾何級數(shù)式的增長。沃爾瑪超市的啤酒與尿布的故事已為人熟知，而美國塔吉特商店給女高中生送嬰兒優(yōu)惠券引其父投訴的鬧劇則是利用大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)實(shí)現(xiàn)預(yù)測未來的新佐證。（維克托·邁爾-舍恩伯格，《大數(shù)據(jù)時(shí)代》）
政府大數(shù)據(jù)也需要相互關(guān)聯(lián)。國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的聯(lián)手信息比對，是應(yīng)對各種避稅，杜絕“跑冒滴漏”的有效手段。再如深圳市交通運(yùn)輸委員會整合各出租車運(yùn)營企業(yè)提供的出租車GPS定位信息，能夠跟蹤出租車的歷史行經(jīng)路徑，依托GPS查詢平臺為不慎將物品遺落在出租車上的乘客找尋失物。僅2014年1至11月，共處理出租車乘客報(bào)失27250宗，幫乘客找回失物估值1647.45萬元（深圳市交通信息委，2014）。
然而上述例子僅是少數(shù)。從整體上來看，我國政府大數(shù)據(jù)仍然是處于割裂的狀態(tài)。而政府大數(shù)據(jù)的割裂其實(shí)是我國政府部門的條塊管理體制的一個縮影。從我國的“十一五”規(guī)劃綱要可以看出，國家對信息產(chǎn)業(yè)的要求正在從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步過渡為信息資源整合與信息服務(wù)。“信息孤島”問題嚴(yán)重，各政府部門都為解決該問題開始了部門內(nèi)部的各子系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合工作，以及上下級部門的系統(tǒng)對接工作。與此同時(shí)，“四庫十二金”等工程也在另一個層面起到了信息整合的作用。然而這些工作的視角多是技術(shù)主導(dǎo)，缺少以整體戰(zhàn)略規(guī)劃來對部門間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)。
數(shù)字連續(xù)性的概念最初來自于英國2007年提出的“數(shù)字連續(xù)性”項(xiàng)目。其將“數(shù)字連續(xù)性”定義為——保證數(shù)字資源能夠以你想要的方式獲得的能力（英國數(shù)字連續(xù)性）。而后2009年，新西蘭發(fā)起了第一個數(shù)字連續(xù)性行動計(jì)劃。它要求所有的公共部門能夠存取、使用和再利用它們自己產(chǎn)生的數(shù)字信息（新西蘭數(shù)字連續(xù)性）。再后來澳大利亞制定了開放政府改革數(shù)字連續(xù)體計(jì)劃（2011年），在參考英國數(shù)字連續(xù)性定義的基礎(chǔ)上增加表述：從信息、人、過程、技術(shù)、業(yè)務(wù)的綜合集成的視角來看待數(shù)字連續(xù)性帶來的結(jié)果，體現(xiàn)了政府和社會的影響，并以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)社會、政府、業(yè)務(wù)之間的聯(lián)接力（澳大利亞英國數(shù)字連續(xù)性）。
綜合各國經(jīng)驗(yàn)，數(shù)字連續(xù)性的涵義包含為以下四個方面：
一是指數(shù)字生成記錄，能夠以數(shù)字方式保存和提供可持續(xù)再用的能力。為此，記錄的形成者、保管者和利用者應(yīng)該建立共同遵循的記錄治理機(jī)制，共同維護(hù)電子記錄在其全生命期內(nèi)的真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性。
二是指數(shù)字生成信息，能夠以數(shù)字方式維護(hù)，確保其可獲取、可信任和可持續(xù)再用的能力。為此數(shù)字信息的采集者、保存者、服務(wù)者應(yīng)該建立可信數(shù)字信息跨系統(tǒng)和平臺互聯(lián)、互通、互認(rèn)的信息治理架構(gòu)，共同維護(hù)數(shù)字信息的質(zhì)量。
三是指數(shù)字生成內(nèi)容，應(yīng)該能夠以數(shù)字方式管理，確保其可跟蹤、可溯源、可關(guān)聯(lián)和可控制的能力?？筛欀笖?shù)字內(nèi)容能夠按照時(shí)間順序預(yù)測和模擬其演化趨勢，用于輿情分析、模擬測試、市場預(yù)測等；可溯源指數(shù)字內(nèi)容能夠回溯其歷史版本，用于發(fā)現(xiàn)證據(jù)鏈和評估數(shù)字內(nèi)容的可信度；可關(guān)聯(lián)指數(shù)字內(nèi)容能夠開放關(guān)聯(lián)和跨域存取，避免其片段化；可控制指數(shù)字內(nèi)容能夠得到風(fēng)險(xiǎn)控制，維護(hù)個人隱私安全和國家信息安全。為此，數(shù)字內(nèi)容的生產(chǎn)者、增值者和消費(fèi)者須共同參與數(shù)字資源共享平臺的建設(shè)和治理，共同維護(hù)數(shù)字內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展，支持跨地區(qū)、跨部門、跨層級的內(nèi)容共享和智慧化社會管理創(chuàng)新應(yīng)用。
四是指數(shù)字連續(xù)性的業(yè)務(wù)過程、管理過程中，有相應(yīng)的政策制度連續(xù)供給作為保障，同時(shí)，有技術(shù)、人員、資金、信息環(huán)境、業(yè)務(wù)需求等作為數(shù)字連續(xù)性的有效支撐。在保持?jǐn)?shù)字對象本身的連續(xù)性時(shí)，要充分考慮保持?jǐn)?shù)字業(yè)務(wù)的連續(xù)性及其管理過程的連續(xù)性。
本研究提出政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理的基本原則及實(shí)現(xiàn)途徑包括以下三個方面：宏觀層，提出主體聯(lián)盟原則，制定政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性行動計(jì)劃，實(shí)施數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)管理，建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理制度、驗(yàn)證制度和認(rèn)證制度，目標(biāo)互聯(lián)、互通、互認(rèn)，確保數(shù)字憑證和電子證照的合法性采集和合理性利用，以此提升我國國家數(shù)字信息資源的安全力、證據(jù)力、服務(wù)力和控制力；中觀層，提出活動聯(lián)通原則，制定政府?dāng)?shù)據(jù)處理活動規(guī)范化管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施數(shù)據(jù)資源風(fēng)險(xiǎn)管理，建立跨地區(qū)、跨部門和跨層級的數(shù)據(jù)采集、共享交換、存儲、處置、發(fā)布統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)開放利用授權(quán)許可框架及契約管理制度，避免因數(shù)據(jù)管理不善帶來的信息丟失、記憶忘卻、身份無法認(rèn)同、個人隱私和國家機(jī)密泄露威脅等高風(fēng)險(xiǎn)，將政府信息資源治理納入國家治理現(xiàn)代化能力提升的范疇；微觀層，提出要素聯(lián)接原則，制定覆蓋數(shù)字文件全生命期、數(shù)字信息全流程、數(shù)字資源全要素的數(shù)據(jù)資源全面質(zhì)量管理協(xié)同創(chuàng)新平臺，實(shí)施電子文件自動化管理和數(shù)據(jù)開放利用在線授權(quán)許可，將數(shù)據(jù)文件自動化管理、數(shù)字信息網(wǎng)絡(luò)化管理和數(shù)字資源智能化管理技術(shù)聯(lián)接，并嵌入政府和大數(shù)據(jù)工程信息基礎(chǔ)架構(gòu)，以此提升大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府公共服務(wù)能力和社會管理創(chuàng)新能力。
個人信息保護(hù)是提升社會治理信息安全能力的關(guān)鍵因素
十年前，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)正處于萌芽階段，網(wǎng)絡(luò)身份是虛擬的、模糊的。我們無法確定網(wǎng)友的性別和年齡。十年后，信息技術(shù)的革命帶來了大數(shù)據(jù)時(shí)代，我們的聯(lián)系方式、喜愛偏好甚至同事、家人、朋友都被掌握得一清二楚。我們都成了“透明人”。
自從2013年棱鏡門事件爆發(fā)以來，社會公眾的個人信息安全意識有了明顯的提升。2014年小米800萬用戶數(shù)據(jù)泄露、1400萬條快遞數(shù)據(jù)遭販賣、130萬考研用戶信息泄露、12306用戶信息泄露等事件更是突顯個人信息保護(hù)問題的重要性。中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組成立，總書記出任組長，也反映了在國家政策和國家戰(zhàn)略層面加強(qiáng)大數(shù)據(jù)時(shí)代網(wǎng)絡(luò)安全的緊迫性。
2014年底美國依隆大學(xué)“夢想互聯(lián)網(wǎng)”中心進(jìn)行一項(xiàng)關(guān)于未來隱私狀況的調(diào)查。大部分受訪者表示，企業(yè)和政府沒有動力去加強(qiáng)隱私保護(hù)。這部分是由于，個人會為了一些微利益而放棄自己的個人信息。誠然，這種現(xiàn)象也正發(fā)生在遙遠(yuǎn)的東方大陸上，不排除有一部分人并沒有意識到自己正在讓渡出部分權(quán)益來換取政府或企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)，來提高自己的生活質(zhì)量。而更多的人愿意提供自己的個人信息是因?yàn)椋覀兿嘈旁陂L期以來形成的商業(yè)道德信條的約束下，這些大公司有責(zé)任和能力來保護(hù)我們的個人信息。
然而各起信息泄露事件一次又一次削弱我們的信任。除了惡意泄露以外，更多的信息泄露原因在于內(nèi)部員工或黑客攻擊。在承受損失的同時(shí)個人往往很無奈：當(dāng)我們想尋求法律途徑來維護(hù)自己權(quán)益的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，我國尚未出臺一部可供操作的個人信息保護(hù)法律，只有對個人信息保護(hù)的要求零星地分布在29部相關(guān)法律中。
從信息全生命期管理視角分析，上述法律主要集中在安全和保密（26部法律），利用和共享例外（26部法律）及違法的處罰（19部法律），對利用共享的關(guān)注不夠（3部法律）。對于個人信息登記（1部法律）、利用共享（3部法律）、處置和保管（2部法律）的共同要求是依法定程序、依法依職，這種規(guī)定較為模糊，難以操作。依照法律，大數(shù)據(jù)項(xiàng)目二次再用個人信息需要遵循特定的法律審批程序，依法依職的個人信息類別及其識別亟待明確和規(guī)范，缺少程序化操作和管理規(guī)范帶來的個人信息安全利用問題日益突出。大數(shù)據(jù)背景下針對個人信息全生命期管理和安全再用的法律依據(jù)亟待完善。
同時(shí)可以看到，我國現(xiàn)有涉及個人信息保護(hù)的29部法律尚無專門針對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的特殊要求，有6部政策性文件或規(guī)范提出了專門性針對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境個人信息保護(hù)的要求，但這些要求主要是針對提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的企業(yè)、信息系統(tǒng)開發(fā)部門、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、移動智能終端的生產(chǎn)企業(yè)及網(wǎng)絡(luò)商品經(jīng)營者、有關(guān)服務(wù)經(jīng)營者及其工作人員，尚無專門針對提供公共信息服務(wù)的政府部門及行政機(jī)關(guān)工作人員的要求。
針對我國尚無專門的政府信息資源管理辦法和個人信息保護(hù)法律的現(xiàn)狀，提出以下在法律法規(guī)不健全的背景下，如何構(gòu)建適用于大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用的個人信息保護(hù)對策的基本原則。
一是合法便民原則。政府部門采集個人信息應(yīng)該建立信息采集登記制度，政府部門內(nèi)和部門間共享個人信息應(yīng)該依法依職，從方便信息主體和降低公共服務(wù)成本的角度，從信息惠民工程建設(shè)需求出發(fā)，做好個人信息采集登記和共享使用過程記錄，以備后查，跟蹤審計(jì)和持續(xù)改進(jìn)。二是安全性維護(hù)原則。個人信息保護(hù)需要維護(hù)個人信息的保密性、完整性、真實(shí)性、可靠性、可用性，管理體系、管理制度、管理規(guī)范、管理技術(shù)配套，防止未經(jīng)授權(quán)的復(fù)制、修改、使用和公開數(shù)據(jù)，防止個人信息泄露、丟失、損毀、篡改或其他安全事故的發(fā)生。三是全程管理原則。個人信息不僅是大數(shù)據(jù)項(xiàng)目的重要數(shù)據(jù)來源，也是重要的社會資源和個人資產(chǎn)，需要統(tǒng)籌管理，建立基于個人信息全生命期和信息處理全流程、信息管理活動全要素的綜合集成管理體系，對信息處理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制，對信息采集、使用與共享、更新和處置、安全與保管、信息系統(tǒng)管理、監(jiān)督檢查與咎責(zé)等活動進(jìn)行規(guī)范，保證管理活動的連貫性、一致性和規(guī)范性，提高社會管理和公共服務(wù)效能。四是信息化治理原則。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下，應(yīng)當(dāng)建立基于信息全流程管理的信息化治理制度和規(guī)范，確保數(shù)字個人信息采用數(shù)字方式保存和提供再用，應(yīng)該構(gòu)建信息化項(xiàng)目個人信息保護(hù)的服務(wù)與產(chǎn)品認(rèn)證體系和品牌標(biāo)識。五是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)航原則。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下，個人信息的共享再用不可避免，但需要合法、合規(guī)、合標(biāo)、合理，按照“共同帶有區(qū)別”的原則，制定分類保護(hù)的目錄和分級授權(quán)利用的規(guī)范，將個人信息分為個人一般信息和個人敏感信息，編制個人信息分類保護(hù)目錄和制定分級利用授權(quán)規(guī)則，便于控制風(fēng)險(xiǎn)，易于信息化管理，以維護(hù)信息主體的合法權(quán)益不受侵害。六是協(xié)同管理原則?？紤]大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下的個人信息保護(hù)復(fù)雜性、不確定性和集成性特點(diǎn)，應(yīng)該將其嵌入政府信息資源管理規(guī)劃，多關(guān)系聯(lián)通；納入政務(wù)績效評估與問責(zé)，納入信息化項(xiàng)目績效評估，多主體聯(lián)盟；嵌入政務(wù)資源管理標(biāo)準(zhǔn)體系，多政策規(guī)范聯(lián)貫；嵌入信息化項(xiàng)目合同契約協(xié)議，嵌入在線服務(wù)要求，多要素聯(lián)接。七是綜合集成管理原則。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用背景下個人信息保護(hù)不僅是政府信息資源管理的重要內(nèi)容，也是政府信息資源社會化開發(fā)利用的保障，個人信息保護(hù)應(yīng)該嵌入服務(wù)型政府建設(shè)體系，嵌入國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員管理技能及能力構(gòu)建，增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)意識與管理責(zé)任，提升政府的社會管理及服務(wù)能力；組織層面，應(yīng)該以信息資源全生命管理思想為指導(dǎo)，以個人風(fēng)險(xiǎn)評估及安全控制為手段，建立合法、合規(guī)、合標(biāo)和合理的管理制度，嵌入國家機(jī)關(guān)電子政務(wù)績效考核體系；大數(shù)據(jù)應(yīng)用項(xiàng)目層面，應(yīng)該建立可規(guī)劃、可實(shí)施、可評估和可持續(xù)改進(jìn)的信息化項(xiàng)目個人信息保護(hù)與管理方案，納入政府信息化投資項(xiàng)目的績效評估體系，系統(tǒng)采購?fù)獍?，信息安全技術(shù)工具認(rèn)證等行動計(jì)劃，使個人信息保護(hù)可管理和可控制，確保其安全利用，服務(wù)于民。
綜上所述，國家治理理念提出了多主體共治的新思維，給大數(shù)據(jù)時(shí)代跨部門、跨系統(tǒng)、跨層級和跨地域的政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)增值再用和個人數(shù)據(jù)合法、合規(guī)、合標(biāo)和合理使用帶來了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。本文提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用、政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理和國家機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)問題是政府社會治理的關(guān)鍵要素，直接影響大數(shù)據(jù)時(shí)代政府社會治理的公共服務(wù)能力、協(xié)同創(chuàng)新能力、信息安全能力及國家治理現(xiàn)代化能力提升，從整體規(guī)劃的角度提出部署政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用計(jì)劃、實(shí)施政務(wù)數(shù)據(jù)連續(xù)性管理制度和制定適用于大數(shù)據(jù)項(xiàng)目應(yīng)用的個人信息保護(hù)對策的基本原則與實(shí)現(xiàn)途徑，為大數(shù)據(jù)治理和信息治理環(huán)境改善可以提供了新的路徑。
（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“云計(jì)算環(huán)境下的信息資源集成與服務(wù)研究”、“國家數(shù)字檔案資源整合與服務(wù)機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目號分別為：12&ZD220、13&ZD184；中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院博士生鐘文睿、白文琳對此文亦有貢獻(xiàn)）
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"Big Data" and National Governance
—Various Challenges to Information Governance Capability and Government Transformation
An Xiaomi
Abstract: The rise of big data application and the notion of national governance brings both challenges and opportunities to the management and reuse of government data resources in China. This article inquired into three key issues on improving the information environment for national governance and big data application, which are: the open access to government data, cross- department digital continuity management, and personal information protection in the state organs in the big data environment. After analyzing the reasons for these issues, referring to relevant laws, regulations, and policy measures, and studying the good development experience of China and other countries, this article, from the overall planning perspective, put forward the basic principles of and approaches to allowing open access to government data, implementing a system for continuity management of the data on government affairs, and introducing solutions to personal information protection that are suited to big data application.
Keywords: government open data, continuity management, personal information protection, information governance, national security, collaborative innovation
安小米，中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，數(shù)據(jù)工程與知識工程教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（中國人民大學(xué)）知識管理研究團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人。研究方向?yàn)檎畔①Y源管理、知識管理和電子文件管理。主要著作有《知識管理方法與技術(shù)》、《信息資源管理：概念與案例》（譯著）等。
