農民未分享土地增值帶來的收益。市場具有不確定性，難以反映出被征收土地的實際價值，現(xiàn)行的征地補償測算方法又無法體現(xiàn)土地的稀缺性和土地的潛在利用價值，土地補償費和安置補助費按照被征收前三年的平均年產值計算，被征收后的土地按原用途補償，失地農民能明確獲得的補償只有地上附著物及青苗補償費。各地的村集體截留征地補償?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生，主要表現(xiàn)在土地補償費和安置補助費，這部分費用應用于發(fā)展生產、促進就業(yè)、增加農民福利，實際上卻經常作為農村集體經濟組織的日常開支或是被村干部貪污挪用。農民上訪最集中的問題是征地補償?shù)膯栴}，違規(guī)截留征地補償?shù)男袨槭菍r民利益的直接剝奪。

現(xiàn)行土地征收增值收益分配問題產生的原因

現(xiàn)行制度的缺陷。從現(xiàn)行《土地管理法》可以看出，征地補償費不因土地用途發(fā)生變化而改變，征地補償標準太低，并且沒有對增值收益分配作出制度性安排。集體土地所有權主體分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、村農民集體和村民小組農民集體，其財產分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會和村民小組經營、管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬于基層政權，村民委員會屬于政治性的自治組織，如果將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會規(guī)定為集體土地所有權主體，即所謂的“農民集體”，與現(xiàn)有法律規(guī)定不符。

行政救濟是土地征收糾紛解決的重要渠道，目前的行政救濟是一種行政主導的模式。土地征收是政府的行政行為，《行政復議法》和《行政訴訟法》必須作出明確規(guī)定，如被征收人可以對有關行政機關的征收行為進行復議審查；對于不符合法定征收條件或程序的，被征收人可以通過法院申請撤銷該征收行為并補償損失。事實上，被征收人的救濟權并沒有得到充分地保護，其只有申請行政復議，而沒有提起行政訴訟的權利，這就排除了司法機關在征地糾紛中的作用，不利于對集體和農民個人利益的保護。行政復議作為一種行政體制內部的審查，缺乏一定的監(jiān)督和糾正機制，具有濃厚的行政色彩。③當出現(xiàn)土地征收問題時，土地補償收益應歸集體所有以及具體歸哪一集體所有，還是歸失地農民所有，法律沒有明確規(guī)定，在出現(xiàn)糾紛后，法律也沒有給予農民有效的救濟權利。

表1：2013年全國土地出讓金排行榜（市本級）

土地財政的利益驅動。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，地方政府出讓土地的行為有增無減。地方政府對農民集體土地享有征地權，對于土地一級市場的壟斷，可以最大限度地推進城鎮(zhèn)化進程。在很多地方，政府運用手中的行政權力對土地進行征收后，再進行招拍掛，土地的價格會翻幾番，詳見表1。

從表1中可以看出，各地土地出讓金收入總量大，呈現(xiàn)快速增長的態(tài)勢。政府既可能發(fā)揮維護社會公平的作用，也可能導致不公平的產生和蔓延?？梢?，我國現(xiàn)階段存在的分配不公相當程度上是由政府的“尋租”、“錯位”、“越位”導致的。④

完善土地征收增值收益分配機制的對策

確定土地增值收益的歸屬。一部分國內學者認為，農地用途改變帶來的土地增值主要是土地用途的轉變以及國家對基礎設施和公共設施改善帶來的，據(jù)此主張土地增值收益歸于國家所有。“土地漲價”有兩種類型：土地用途轉變所產生的增值和建設用地自身的漲價。前者具有必然性，后者則可能漲價，也可能跌價。土地征收形成的增值收益，可以有效解決城市基礎設施建設的資金問題，帶動土地的增值。我國目前實行的分配模式實質是“漲價歸公”，即充分補償失地農民和集體后，剩余部分歸于國家。土地漲價的收益由國家和集體土地所有者、使用者共同分享，一定程度上體現(xiàn)了公私兼顧。

在土地征收制度中，補償問題是最核心的問題。國家在社會轉型的過程中需要保障安全、秩序和自由，要求公民忍受各種犧牲行為，而這種犧牲行為必須公平合理。為了保護個人利益，補償因征地行為帶來的人身和財產上的損失，應當對特定人給予公平合理的補償，從而實現(xiàn)公共利益與個人利益的平衡。一些國內學者認為，農民集體和農民應擁有完整的物權，土地對于農民的保障作用是任何物質所不能替代的。筆者認為，“漲價歸公”是符合我國目前國情的。城市規(guī)模的擴大使得地方政府不得不對城市郊區(qū)的農地進行征收，征收的土地是按照原有用途補償給集體和農民，而地方政府又將征收來的土地進行招拍掛，形成了土地增值收益。就全國來看，從事農業(yè)生產的偏遠地區(qū)農民占到了總數(shù)的90%以上，受到區(qū)位因素的影響，他們可能未來幾十年都很難涉及土地的征收，而涉及的少數(shù)農民卻在為爭取更多的利益不斷與政府進行博弈。在一些城市的征地過程中，城郊農民和城中村農民獲得的各項補償已經遠遠超出了土地原用途給他們帶來的收益，這些補償無疑是巨大的，如果盲目主張“漲價歸私”則會加劇農民的兩極分化。

“漲價歸公”在發(fā)揮它應有作用的同時也產生了一些問題：許多地方政府為了追求GDP的增加以及城市建設所需要的資金，不惜大量出讓土地，不對產業(yè)結構進行調整。分配過程中缺乏規(guī)范與監(jiān)督機制，容易造成資源、資金的浪費，也容易誘發(fā)腐敗，形成腐敗的“溫床”。在農村家庭中，年長者會留在農村務農賺取收入，他們的子女會進城務工掙錢，便形成了務農收入和務工收入，一旦農民失去土地，這樣的農村家庭就失去了務農的收入。對于很多失地農民，在土地被征收后，他們會在相當長的時間里過上較以往富裕的生活，但從長遠看，失去土地的他們由于受到自身條件的局限，很難有穩(wěn)定的收入。

完善土地征收增值收益分配機制的具體措施。在法律秩序內，我國現(xiàn)有的土地制度具有現(xiàn)實意義，雖然產生了一些問題，但不可否認的是，城鎮(zhèn)化事業(yè)之所以取得巨大成就，與獨特的土地制度是分不開的。在土地征收過程中，國家以土地所有者身份取得土地出讓金和稅費，集體和農民得到征地補償收入。至于國家、集體和農民個人的分配比例，應根據(jù)經濟發(fā)展程度不斷做出調整，但必須保證土地增值收益的使用向農村傾斜，保證農村土地的開發(fā)和農村基礎設施的建設。

第一，進一步明確集體土地所有權主體。雖然中央明確提出允許農村集體經營性建設用地入市流轉，但農村土地市場化面臨著集體土地所有權主體虛置多元等諸多問題。在我國，“農民集體”有時指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、有時指村農民集體，有時又指村民小組農民集體，這是由于歷史上“三級所有、隊為基礎”的集體所有制結構造成的。可以預見的是，如果不進一步明確集體土地所有權主體，不對農民集體進行限制的話，農民集體會加大對農民個人利益的侵害。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體土地通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府常常憑借其行政權力侵害村、組農民集體的土地；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體將大部分土地分給了村、組農民集體，僅僅保留了少部分的建設用地。從現(xiàn)實角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體已沒有作為農民集體的必要，其土地可以被征收為國有土地。對于村、組農民集體，部分學者認為，村農民集體的組織形式更為健全，主要表現(xiàn)在村民委員會和村黨支部的設置；還有部分學者認為，村民小組與農民的關系更為密切，更符合農民的一般認識。筆者建議，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體作為農民集體的資格，同時將村民小組并入村農民集體，形成統(tǒng)一的集體土地所有權主體，這樣既有利于發(fā)揮村民委員會和村黨支部的指導監(jiān)督作用，也有利于保障村民小組成員的土地收益權。

第二，進一步明確集體成員資格和成員權。自然人取得集體成員資格大致有三種，即出生、婚姻以及集體成員同意；而自然人喪失集體成員資格也有三種，即死亡、婚姻以及身份非農化。在對集體成員資格認定過程中，應當充分考慮當?shù)仫L俗民情，也應當充分尊重當事人的意思。子女出生后，當然地取得了集體成員資格，若父母離異，子女選擇跟隨父母一方生活，則該成員資格喪失，同時取得跟隨一方所在集體的成員資格；男女雙方締結婚姻關系，一般來說，女方申請后取得男方所在集體的成員資格，那么原有資格喪失，還有一種情況為上門女婿，資格取得的原理仍相同；身份非農化是說農民在城市工作、生活，符合一定條件后取得城市戶籍，其集體成員資格隨之喪失。

對于集體成員權，《物權法》并沒有作出詳細規(guī)定。成員權大致應包括以下內容：決議權，主要是指對集體重大事項的決議權。如對土地補償費用的使用、分配的決定權。監(jiān)督權，這是集體成員對集體重大事項的執(zhí)行實施民主監(jiān)督的權利。如集體成員要求本集體公開財務狀況的權利。自益權，主要是指對集體財產的利用權和請求分配集體財產的權利。如集體成員可以利用集體修建的公路等公共設施，可以請求分配因土地征收帶來的土地補償費用。救濟權，主要就是針對侵害農民集體利益的行為，集體成員有權請求行政救濟或者司法救濟。

第三，保證分配程序的正義。土地增值收益分配程序的正義直接影響分配結果的公平。農民在土地征收補償?shù)臉藴?、?shù)額等問題上幾乎沒有談判的權利，地方政府更多地與農民集體交涉。集體成員應當共同表決通過土地補償分配的決議，這也是集體成員行使決議權和自益權的表現(xiàn)。在征地糾紛解決的途徑方面，可以將土地補償分配糾紛納入司法管轄的范圍，當被征地的集體成員對行政裁決不滿時，可以對該行政裁決提起司法救濟，這樣既能保證行政效率，也能節(jié)約司法資源，最大限度地保證集體成員的合法利益。

第四，設立專項基金，保障偏遠地區(qū)農民和代際分配正義。有序的市場固然可以形成較高的效率，但無法自動形成公平的分配，這就要求強化國家與地方政府的責任。一方面，涉及土地征收的農民占全國農民總數(shù)的不到10%，征地糾紛主要涉及這部分農民，他們的利益訴求往往得到關注，況且這部分農民的主要收入已不在依靠土地，而是來自第二、三產業(yè)。這部分農民與偏遠地區(qū)的農民就形成了高度的分化，有必要設立專項基金來保障區(qū)域之間的公平，中央可以設立全國性的專項基金，地方政府也可以設立本區(qū)域內的專項基金。另一方面，過度的土地征收實則是對土地收益的“透支”，勢必會影響后代對土地的利用。如果地方政府大量征收土地的行為無法實現(xiàn)收益的均衡與共享，設立專項基金以保障代際分配正義就顯得十分迫切。

（作者分別為中國地質大學（武漢）公共管理學院副教授，中國地質大學（武漢）公共管理學院碩士研究生）

【注釋】

①廖洪樂：《中國農村土地制度六十年—回顧與展望》，北京：中國財政經濟出版社，2008年，第15頁。

②賀雪峰：《地權變革的真相與謬誤》，北京：東方出版社，2013年，第6頁。

③茆榮華：《我國農村集體土地流轉制度研究》，北京大學出版社，2010年，第85~86頁。

④劉國臻：“論我國土地征收收益分配制度改革”，《法學論壇》，2012年第1期。

責編 / 張曉