【摘要】鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的核心是農(nóng)民如何達(dá)成有效和穩(wěn)定的合作。新中國成立以來，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理領(lǐng)域的農(nóng)民合作方式從人民公社時期的強制合作轉(zhuǎn)變?yōu)槎愘M改革后的自愿合作。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷，使基層村社組織喪失了組織農(nóng)民的能力，由此導(dǎo)致的農(nóng)民合作困境，是鄉(xiāng)村治理問題的癥結(jié)。擺脫農(nóng)民合作困境的三種改革思路——市場化、自組織和再集權(quán)——在實踐中都困難重重，其根源在于小農(nóng)經(jīng)濟國情條件的制約、農(nóng)民合作資源的流失以及農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力的匱乏。加強基層組織能力建設(shè)、積極發(fā)展農(nóng)民合作組織、加大公共財政的支持力度、激勵相容機制建設(shè)以及法治和文化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理擺脫困境、走向良治的基本取向。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 農(nóng)田水利 公共事務(wù) 農(nóng)村改革 農(nóng)民合作
【中圖分類號】D422 【文獻標(biāo)識碼】A
鄉(xiāng)村治理主要是要解決農(nóng)村公共事務(wù)的有效供給和良好秩序，其關(guān)鍵是解決農(nóng)民合作的問題。計劃經(jīng)濟時代的大集體時期，農(nóng)民被組織在人民公社體制之下，在國家政權(quán)的直接干預(yù)之下實現(xiàn)了強制性合作。改革開放以來，從分田到戶到稅費改革前，隨著國家權(quán)威從基層的逐步淡出，農(nóng)民的合作演化為半強制的合作，其紐帶依靠村社集體的權(quán)威、“兩工”制度等安排。稅費改革后，隨著村社集體權(quán)威的瓦解，在“一事一議”的制度框架下，農(nóng)民的合作走向基于自愿的合作。灌溉是農(nóng)村典型的公共事務(wù)，對于觀察中國的鄉(xiāng)村治理具有重大的意義。本文以農(nóng)田水利為例，透視中國鄉(xiāng)村治理面臨的困境、歷史背景、產(chǎn)生原因及未來出路。
中國鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理面臨的困境
改革開放以來，中國農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化。農(nóng)民的生活得到了顯著的改善，農(nóng)民人均純收入從1978年的133.6元增加到2013年的8895.9元，增加了65倍之多；農(nóng)業(yè)的發(fā)展取得了巨大的成就，糧食產(chǎn)量從1978年的30476.5萬噸增加到2014年的60710萬噸，①增長了近一倍。在“三農(nóng)”問題得到緩解的同時，鄉(xiāng)村治理面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在五個方面：第一，與二三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益低下；第二，青壯年勞動力和高素質(zhì)勞動力外流，農(nóng)村精英流失；第三，多數(shù)村莊財政困難，自我造血能力差；第四，村級組織渙散，組織能力低下；第五，留守農(nóng)民原子化程度較高，合作能力較弱?？傮w來看，隨著中國經(jīng)濟社會的深刻轉(zhuǎn)型和全面變革，中國鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理陷入了多重困境。
以農(nóng)田水利為例，由于傳統(tǒng)帶有強制力的農(nóng)戶合作模式的瓦解，水庫泵站等大中型灌溉設(shè)施運轉(zhuǎn)困難，越來越多的農(nóng)戶選擇了以打井、挖堰為代表的小微水利。根據(jù)水利部提供的數(shù)據(jù)，全國灌溉機井?dāng)?shù)量已經(jīng)從2003年的470.94萬眼增加到2011年的507.90萬眼。②根據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2014年的農(nóng)村抽樣調(diào)查結(jié)果，采用機器抽水、打井和水渠灌溉的農(nóng)戶比例各占1/3，機器抽水和打井灌溉已經(jīng)成為農(nóng)戶主要的灌溉方式。③小微水利遍地開花，帶來的嚴(yán)重后果在于：第一，農(nóng)民負(fù)擔(dān)成本高。由于農(nóng)戶大量購置灌溉設(shè)備、打井和負(fù)擔(dān)電費等支出，按每畝農(nóng)民負(fù)擔(dān)的灌溉成本計算，小微水利的成本是傳統(tǒng)大中水利的十倍至數(shù)十倍。④第二，抗旱能力差。大中型水利設(shè)施廢弛，小微水利只能應(yīng)對平常年份的灌溉需求，無法滿足干旱年份的抗旱要求，平常年份對打井、挖堰等小微水利的依賴，導(dǎo)致灌溉體系抗旱能力不斷下降并形成惡性循環(huán)，近年來頻繁爆發(fā)的農(nóng)業(yè)旱情實際上是這一矛盾的體現(xiàn)。第三，生態(tài)環(huán)境惡化。打井?dāng)?shù)量的急劇增長造成了對地下水的掠奪性超采，導(dǎo)致了世界最大的地下水漏斗區(qū)已在華北形成，使華北地區(qū)生態(tài)惡化，出現(xiàn)了地面沉降、含水層疏干、濕地湖泊干涸、海水入侵等一系列生態(tài)環(huán)境問題。第四，農(nóng)村合作困境加劇。由于灌溉的獨立性迅速增強，進一步削弱了農(nóng)戶之間的聯(lián)系，農(nóng)民參與農(nóng)村集體設(shè)施建設(shè)和維護的積極性下降。清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2012年農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：68.8%的調(diào)查村灌溉設(shè)施老化失修、帶病運行，68.3%的農(nóng)戶表示他們幾乎沒有參加過集體水利工程設(shè)施建設(shè)和維護工作。
新中國成立以來中國鄉(xiāng)村治理的變遷——歷史視角的分析
根據(jù)中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的嬗變，可以將新中國成立以來的鄉(xiāng)村治理分為三個階段。第一階段是1949年到1981年，即人民公社的形成和維持階段；第二階段是1982年到2002年，即分田到戶與鄉(xiāng)政村治的形成階段；第三階段是2003年至目前，即農(nóng)村稅費改革以來。這三個階段鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和特征發(fā)生了巨大變化，對農(nóng)戶的水利合作行為產(chǎn)生了深刻影響。
1949～1981年：人民公社的形成和維持階段。研究鄉(xiāng)村治理不能脫離新中國在一窮二白基礎(chǔ)上進行現(xiàn)代化建設(shè)的歷史背景。1949年新中國成立以后，為了在險惡的外部環(huán)境中求得生存，新中國迫切需要盡快實現(xiàn)工業(yè)化，特別是重工業(yè)化。新中國為了加快實現(xiàn)工業(yè)化，內(nèi)生性的原始積累成為必然，這樣就需要通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差和農(nóng)業(yè)稅的征收源源不斷地從農(nóng)業(yè)部門汲取資源哺育工業(yè)。在完備的國民工業(yè)體系建立之前，在工業(yè)有能力反哺農(nóng)業(yè)的條件成熟之前，在不引起政治內(nèi)卷化的前提下，人民公社制度是我國在一窮二白基礎(chǔ)上進行工業(yè)化的制度保障。⑤
人民公社制度作為政社合一、高度集權(quán)的治理結(jié)構(gòu)是典型的科層結(jié)構(gòu)。人民公社既是國家的一級政權(quán)機構(gòu)，又是一個集體經(jīng)濟組織；既接受上級政府發(fā)布的命令和指示，也給大隊和生產(chǎn)隊發(fā)布命令和指示。⑥人民公社將政府的科層結(jié)構(gòu)一直延伸至生產(chǎn)隊，并負(fù)責(zé)為國家征收農(nóng)業(yè)稅。在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社時期，人民公社與大隊的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系。生產(chǎn)隊就像一個集體企業(yè)，生產(chǎn)資料歸集體所有，農(nóng)民干活掙工分，工分的數(shù)量決定年終的分配，生產(chǎn)隊與農(nóng)民的關(guān)系是一種強關(guān)系。
在這一時期，人民公社改變了舊中國農(nóng)民“一盤散沙”的狀態(tài)，依靠政治動員把農(nóng)民組織起來興建水利設(shè)施，實現(xiàn)了農(nóng)民的強制合作，完成了農(nóng)村基層社會的重建。人民公社時期，灌溉所需的水庫、泵站、塘壩、溝渠等水利設(shè)施——農(nóng)村基本公共物品，由各級政府（包括公社）提供。這一時期是中國大規(guī)模的水利建設(shè)時期，奠定了水利基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)。到1976年，中國共建成大小水庫8萬多座⑦，農(nóng)田灌溉面積從1949年的1593萬公頃增加到1980年的4489萬公頃⑧。盡管人民公社在提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率方面是低效的，但是在農(nóng)田灌溉水利設(shè)施等農(nóng)村基本公共物品的供給方面，則是相當(dāng)成功的。從合作規(guī)模的角度來看，這個時期的農(nóng)田水利大中小一盤棋，其基本生產(chǎn)單元是人民公社，可以認(rèn)為是“大水利”時期。
1982～2002年：分田到戶與鄉(xiāng)政村治的形成階段。20世紀(jì)70年代末期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制登上了歷史的舞臺。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元由集體性質(zhì)的生產(chǎn)隊轉(zhuǎn)變?yōu)樗綘I性質(zhì)的家庭，極大地解放了生產(chǎn)力。隨著人民公社的解體，鄉(xiāng)政府作為國家的政權(quán)組織恢復(fù)，每個村成立了自治性質(zhì)的村民委員會和村民小組，鄉(xiāng)政村治的治理結(jié)構(gòu)初步形成。⑨雖然在法律上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，但實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會一定程度上還有合作關(guān)系、甚至沖突關(guān)系。⑩村民委員會作為自治組織，村干部具有代理人與當(dāng)家人的雙重角色，?村干部一方面代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征收稅費，另一方面代表農(nóng)民的利益、反映農(nóng)民的訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會改變了過去人民公社與大隊的命令服從關(guān)系，村民委員會與村民小組不再是大隊與生產(chǎn)隊的上下級關(guān)系，村民小組與農(nóng)戶也不再是生產(chǎn)隊與社員的管理與被管理的關(guān)系。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為單一制國家中最低一級政府，肩負(fù)著從中央到地方各級政府與村的溝通。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶之間的信息不對稱，面對農(nóng)業(yè)剩余較少的大量小農(nóng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不依賴村干部從農(nóng)戶中征收稅費。村干部獲得的激勵是額外向農(nóng)戶強行攤派稅費、撈取個人好處的行為得到鄉(xiāng)政府的默許。這樣導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)增大，苦不堪言，部分農(nóng)民會去縣鄉(xiāng)政府上訪?？h鄉(xiāng)政府為了不打擊村干部協(xié)稅的積極性，一般對村干部的行為采取睜一只眼閉一只眼的默許態(tài)度。20世紀(jì)90年代，在縣鄉(xiāng)村三級形成了利益共同體，?農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)村社會凋敝，干群關(guān)系緊張。正是在此背景下，2000年，李昌平給朱镕基總理寫信述說“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”。
在這一時期，包含農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工的“兩工”制度形成，村民有義務(wù)參加集體勞動，村委會還能有一定的權(quán)威和能力組織農(nóng)民興修水利設(shè)施，灌溉事務(wù)基本得到保證。到2004年，我國農(nóng)田灌溉面積進一步增加到5625萬公頃。農(nóng)民參與水利設(shè)施的修建是一種半強制合作。同時，由于這一時期國家財政能力的不足、對農(nóng)田水利投入的忽視，很多大中型灌區(qū)采取了以自負(fù)盈虧為導(dǎo)向的市場化改革。羅興佐認(rèn)為：“國家介入與農(nóng)民合作是農(nóng)田水利有效供給的前提，當(dāng)前市場化取向的水利體制改革之所以陷入困境并導(dǎo)致農(nóng)田水利建設(shè)的衰退，其中最重要的原因是國家的退出及農(nóng)民合作的瓦解。”?事實上，國家介入實現(xiàn)了農(nóng)民的強制合作。這個時期的農(nóng)田水利問題開始顯現(xiàn)，本質(zhì)上是：“傳統(tǒng)的以人民公社體制為基礎(chǔ)的大型水利設(shè)施與目前建立在市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)戶承包制經(jīng)濟模式存在著嚴(yán)重的不適應(yīng)”。?從合作規(guī)模的角度來看，這個時期的合作規(guī)模是村組，可以認(rèn)為是從“大水利”向“中小水利”演變的時期。
2003年至今，即農(nóng)村稅費改革以來。2000年，國家啟動農(nóng)村稅費改革的試點工作。?2003年，農(nóng)村稅費改革全面推進，?農(nóng)村“兩工”制度被取消，取而代之的是“一事一議”酬勞制。2006年，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，(17)延續(xù)了兩千多年的“皇糧國稅”退出了歷史舞臺，中國進入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新階段。在農(nóng)業(yè)稅費征繳時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部之間既是利益共同體的關(guān)系，也是情感共同體的關(guān)系。但是稅費改革以來，雙方的“親密”關(guān)系迅速解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織之間的關(guān)系加速重構(gòu)。(18)在這一時期，村民小組逐漸衰落并瓦解，村民委員會與農(nóng)戶的關(guān)系進一步弱化，農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，農(nóng)戶的原子化狀態(tài)凸顯。
盡管農(nóng)村稅費改革解決了農(nóng)村一直以來存在的亂收費、亂集資、亂罰款和亂攤派問題，緩解了干群矛盾，幫助政府重新贏得了農(nóng)民的信任和支持，但是改革也產(chǎn)生了一些新的問題。一方面，稅費改革后，村級組織變得渙散；另一方面，稅費改革過程中對于部分農(nóng)民的歷史欠賬一筆勾銷，在很大程度上打擊了那些守信用、按時交納稅費、從不欠賬的農(nóng)民。賀雪峰等人的調(diào)查表明：“這種不分緣由地禁止‘清欠’搞亂了農(nóng)民基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從此使任何自下而上的收費不再可能：農(nóng)民人人都計劃搭便車。”(19)
農(nóng)村稅費改革后，由于“兩工”的取消，村民小組的衰落和瓦解，村委會很難再像過去那樣把農(nóng)民組織起來興修農(nóng)田水利設(shè)施。盡管農(nóng)村實行了“一事一議”的籌資籌勞制，但是組織農(nóng)民開會難、討論決議難、決定執(zhí)行難的局面困擾著絕大多數(shù)村莊。由于農(nóng)民沒有了強制合作的組織基礎(chǔ)，以村社為基本組織單元搞農(nóng)田水利變得日益困難，越來越多的農(nóng)民選擇自己打井、挖堰、購置灌溉設(shè)施等單干的方式解決灌溉需求。從合作規(guī)模的角度來看，這個時期的水利合作規(guī)模是幾家農(nóng)戶甚至單家獨戶，可以認(rèn)為是由“中小水利”轉(zhuǎn)向“小微水利”的時期。
應(yīng)對中國鄉(xiāng)村治理困境的三種思路
分田到戶后，人民公社時期的全能主義政府退出了歷史舞臺，農(nóng)民實現(xiàn)了第一次單干；“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”，這一次單干極大地釋放了農(nóng)民的活力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加了糧食產(chǎn)量。農(nóng)村稅費改革后，隨著“兩工”制度的取消，農(nóng)民卸掉了對集體和公益事業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，村級組織對農(nóng)民不再有強制力，農(nóng)民實現(xiàn)了第二次單干；這一次單干使得農(nóng)田水利等農(nóng)村基本公共物品無法得到有效的供給，損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本。改革者的設(shè)計理念本來是統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營的“雙層經(jīng)營”，“統(tǒng)分結(jié)合”本來是“統(tǒng)”與“分”的結(jié)合，但實際的狀態(tài)演變?yōu)?ldquo;一分到底”“一分了之”，村集體喪失了組織農(nóng)民統(tǒng)一行動的能力，由于農(nóng)民合作困境導(dǎo)致的鄉(xiāng)村治理問題越來越突出。作為對農(nóng)民合作困境的響應(yīng)，理論和實踐中出現(xiàn)了市場化、自組織和再集權(quán)這三種解決思路。
市場化改革。改革開放以來，市場化改革逐步滲透到社會的各個領(lǐng)域，甚至一度被視為解決一切問題的“靈丹妙藥”。農(nóng)田水利領(lǐng)域也不例外，當(dāng)國家意識到農(nóng)田水利系統(tǒng)運作效率低下、財政負(fù)擔(dān)沉重時，市場化改革進入到?jīng)Q策者的視野。1983年，“加強經(jīng)營管理，講究經(jīng)濟效益”(20)成為水利工作的方針。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織退出農(nóng)田水利的組織和管理后，農(nóng)田水利的市場化改革被人們所關(guān)注，以租賃、承包、拍賣為代表的農(nóng)村基層水利改革在20世紀(jì)90年代轟轟烈烈展開。人們寄希望于通過市場供給農(nóng)田水利，然而實踐證明，在絕大多數(shù)農(nóng)村，市場化供給農(nóng)田水利的改革思路是行不通的。一方面，農(nóng)戶過于分散，在缺乏有效組織的情況下，大中型水利設(shè)施無法與單個的小農(nóng)進行有效對接，其與個體農(nóng)戶的交易成本高昂，市場化供水的思路實際上無法操作；另一方面，大中型水利具有一定的自然壟斷性，商業(yè)化運行后水費不斷上漲，導(dǎo)致農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)。這一局面導(dǎo)致越來越多的農(nóng)戶放棄依賴大中型水利設(shè)施，轉(zhuǎn)而自己獨立解決灌溉問題，部分農(nóng)戶甚至出于賭氣的心理，不計代價打“慪氣”井、挖“慪氣”堰等小型水利設(shè)施。(21)雖然國家投入大量資金修建并維護大中型水利設(shè)施，但是由于農(nóng)戶對大中型水利設(shè)施的依賴性不斷下降，實踐中的普遍情況是大中型水利設(shè)施使用效率比較低，經(jīng)營困難，不能正常運轉(zhuǎn)。
發(fā)展農(nóng)民合作組織。20世紀(jì)80年代人民公社解體后，村民自治不斷發(fā)展，各種類型的合作組織不斷涌現(xiàn)，包括供銷合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民用水戶協(xié)會等類型的農(nóng)民合作組織。其中農(nóng)民用水戶協(xié)會是組織農(nóng)民進行農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、維護和管理的合作組織。1995年，在世界銀行項目的支持下，農(nóng)民用水戶協(xié)會被引入中國，并逐漸獲得了政府認(rèn)可。2005年，水利部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》，農(nóng)民用水戶協(xié)會被寄希望于把農(nóng)民組織起來，在互助合作的基礎(chǔ)上改善農(nóng)田水利有人用、沒人管的嚴(yán)峻形勢。2007年中央“一號文件”提出：“引導(dǎo)農(nóng)民開展直接受益的農(nóng)田水利工程建設(shè)，推廣農(nóng)民用水戶參與灌溉管理的有效做法。”2010年，全國范圍內(nèi)農(nóng)民用水戶協(xié)會已達(dá)5.2萬多家。但是，實踐過程中，由于農(nóng)民用水戶協(xié)會缺少強制性，無法制止搭便車行為，最終導(dǎo)致多數(shù)協(xié)會不能發(fā)揮作用，流于形式。本質(zhì)上，農(nóng)民用水戶協(xié)會并非一種內(nèi)生的制度，而是一種行政力量推動下建構(gòu)的制度，這種建構(gòu)的制度在中國很多的鄉(xiāng)村“水土不服”。(22)農(nóng)民用水戶協(xié)會的正常運轉(zhuǎn)要求農(nóng)民有較強的合作意識，但這是當(dāng)下中國農(nóng)民最欠缺的?？梢?，作為自主治理改革思路的農(nóng)民用水戶協(xié)會改革并不成功。
重塑鄉(xiāng)村政權(quán)組織。由于市場化改革和農(nóng)村合作組織的改革思路在現(xiàn)實中都遇到了很大的困難，特別是難以有效提供農(nóng)村公共物品，借鑒計劃經(jīng)濟時代基層政權(quán)管理的經(jīng)驗、重塑鄉(xiāng)村政權(quán)組織的改革思路也受到了重視。例如，很多學(xué)者探討在新的社會條件下如何強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理職能，如何加強村級政權(quán)組織體系的建設(shè)，甚至有學(xué)者主張賦予村級組織“帶有強制性的合法的‘政府性權(quán)力’”。(23)實際上，早在1997年就有人提出村委會準(zhǔn)政權(quán)化的設(shè)想，(24)村委會既是一個村民自治組織，也被賦予一定的行政強制性質(zhì)。自國家從農(nóng)田水利退出后，市場化改革和用水戶協(xié)會被寄以厚望，然而自發(fā)的市場和自治的用水戶協(xié)會都未能有效提供農(nóng)田水利公共物品。通過重塑鄉(xiāng)村政權(quán)組織、恢復(fù)村社的組織權(quán)威，重新實現(xiàn)農(nóng)民的強制性合作，已經(jīng)成為一種重要的改革思路。但是，村民自治制度在實踐中已經(jīng)運行了近30年，在當(dāng)前群眾利益主體多元化、農(nóng)民民主法制意識日益增強的背景下，重建鄉(xiāng)村政權(quán)組織的權(quán)威絕非易事。
鄉(xiāng)村治理困境的根源
我國鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理陷入當(dāng)前的困境，有其深層次的原因，既包括國情條件的制約，也有發(fā)展階段的原因，諸多因素共同造成農(nóng)民合作意愿低、合作成本高、合作能力差，形成了所謂的農(nóng)民合作困境，最終導(dǎo)致了鄉(xiāng)村合作能力的喪失。農(nóng)民合作困境產(chǎn)生的原因可以歸納為以下三個方面：
國情條件的制約。我國的農(nóng)業(yè)是典型的生計型小農(nóng)經(jīng)濟，人均占有耕地少，“人均一畝三分地、戶均不足十畝”。加之土地分散和破碎，平均每個農(nóng)戶擁有耕地4到5塊。這種農(nóng)地小而散的狀態(tài)，本身就不利于農(nóng)民橫向的聯(lián)合。近年來，雖然土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模在不斷擴大，但是我國小農(nóng)經(jīng)濟的面貌在相當(dāng)長的一個歷史時期內(nèi)不會改變。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較收益的低下，青壯年勞動力大量外流，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)不斷惡化，農(nóng)村的典型人口結(jié)構(gòu)是“三八六一九九”，農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比重降低（2012年為26.6%），(25)農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的依賴性下降，導(dǎo)致農(nóng)民的合作意愿不斷減弱。
合作資源的流失。中國農(nóng)民歷來欠缺合作的意識，正如曹錦清曾指出的：中國農(nóng)民“善分不善合”。中國古代經(jīng)過漫長時間的演化所形成的儒家文化和宗法制度，以及各地的鄉(xiāng)里制度和鄉(xiāng)規(guī)民約，對于保障傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的農(nóng)民合作發(fā)揮了重要作用。但是，歷經(jīng)計劃經(jīng)濟時代的社會重建和改革開放以來的市場經(jīng)濟發(fā)展，傳統(tǒng)制度和文化遭遇了嚴(yán)重的破壞。盡管在部分地區(qū)特別是南方，祠堂文化還有一定作用，但總體而言傳統(tǒng)鄉(xiāng)村合作資源幾乎喪失殆盡。當(dāng)今中國鄉(xiāng)村，既缺少有效的組織力量，也沒有發(fā)揮凝聚力的文化資源，甚至村莊公共輿論的制約力都日漸式微。各自單干的農(nóng)戶已經(jīng)陷入了一種全面的原子化狀態(tài)，這使得農(nóng)戶之間的自愿合作成本很高，加劇了村莊公共事務(wù)中的“搭便車”行為，更加助長了“公地悲劇”的惡化和蔓延。
領(lǐng)導(dǎo)力的匱乏。實踐中可以觀察到，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理較好的村社，往往是由于存在威望較高的村干部或者基層精英，即目前的鄉(xiāng)村治理十分依賴“能人模式”。實際上，中國明清時期盛行的鄉(xiāng)村自治，鄉(xiāng)紳作為基層精英發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，也使得這一時期灌溉事務(wù)的自主治理較為成功。(26)這與當(dāng)代的“能人模式”是非常相像的。但是當(dāng)代面臨的挑戰(zhàn)在于，城市化進程已經(jīng)摧毀了文人士子告老還鄉(xiāng)的傳統(tǒng)，大規(guī)模的勞動力外流，特別是青壯年勞動力的流失，使得絕大多數(shù)農(nóng)村精英流向城市。作者的實證研究表明，農(nóng)村勞動力的大量外流是農(nóng)村合作能力下降，進而導(dǎo)致大水利衰落、小水利遍地開花的重要原因。(27)其機制在于，農(nóng)村精英的流失導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)力資源匱乏，直接制約農(nóng)村各種組織（包括政權(quán)組織、自治組織和市場組織）的發(fā)展活力，組織農(nóng)民變得更加困難。
中國鄉(xiāng)村治理變革展望
中央一號文件多次指出，要不斷推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，提高農(nóng)村社會治理科學(xué)化水平，建立健全符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制。隨著鄉(xiāng)村治理實踐的探索和經(jīng)驗的積累，鄉(xiāng)村治理變革的方向已經(jīng)越來越清晰，這就是：民主與法治為基礎(chǔ)，自治與共治為取向，最終目標(biāo)是實現(xiàn)良治（good governance）。具體而言，以下五個方面是未來鄉(xiāng)村治理變遷的基本政策取向：
加強基層組織能力建設(shè)。中國農(nóng)村目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的任務(wù)還十分繁重。盡管對于那些具有經(jīng)營性、專業(yè)性和規(guī)模收益的設(shè)施或服務(wù)，可以通過市場化或合作組織的方式來解決；但是對于具有基礎(chǔ)性和公益性的設(shè)施和服務(wù)，仍然需要借助于擁有一定強制力的組織來提供，以解決領(lǐng)導(dǎo)力的供給問題。這就需要加強現(xiàn)有鄉(xiāng)村基層組織的職能，或者成立帶有行政色彩的農(nóng)民合作組織（如農(nóng)會）。未來需要綜合運用法律、行政、財政、金融、人才支持等多種手段，加強基層組織的能力建設(shè)，使其切實承擔(dān)起組織農(nóng)民、帶領(lǐng)農(nóng)民和團結(jié)農(nóng)民的作用。但是新時期帶有行政強制力的農(nóng)村基層組織已經(jīng)不可能“包打天下”，應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮政權(quán)管理、社會管理和公共服務(wù)的職能。對于農(nóng)田水利而言，基層村社仍然是最可能組織農(nóng)民合作的組織，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的水利服務(wù)機構(gòu)，加強村集體特別是村民小組的組織能力，使其切實負(fù)責(zé)組織農(nóng)民完善末級渠系，解決農(nóng)田水利的“最后一公里”問題。
積極發(fā)展農(nóng)民合作組織。加強村社組織的建設(shè)，主要是解決基礎(chǔ)性和公益性設(shè)施和服務(wù)的供給問題，而對于更多的具有經(jīng)營性、專業(yè)性和規(guī)模收益的設(shè)施或服務(wù)，可以利用市場機制或建立農(nóng)民合作組織的形式來實現(xiàn)。由于分散小農(nóng)的國情制約，建立各種形式的農(nóng)民合作組織，也是實現(xiàn)農(nóng)戶與市場對接、分享市場收益的基本條件。隨著社會的多元化和基層民主的發(fā)展，農(nóng)民的利益和偏好出現(xiàn)分化，成立各種農(nóng)民合作組織對于維護農(nóng)民的利益、促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。農(nóng)民專業(yè)合作社在促進農(nóng)技推廣、農(nóng)民增收方面起到了重要的作用；(28)農(nóng)民專業(yè)合作社提供的是俱樂部物品和服務(wù)，成員不容易搭便車。因時因地制宜，組建適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生產(chǎn)和發(fā)展的合作組織，不僅對于農(nóng)民自身有幫助，而且對于鄉(xiāng)村治理的良治起到促進作用。(29)盡管當(dāng)前階段，農(nóng)民用水戶協(xié)會在提供農(nóng)田水利公共物品時困難重重，多數(shù)協(xié)會運轉(zhuǎn)不暢，但是隨著鄉(xiāng)村治理水平的改善和逐步發(fā)展，用水合作組織可以作為未來農(nóng)田水利發(fā)展的方向。在我國臺灣，由17個農(nóng)田水利會負(fù)責(zé)組織農(nóng)民灌溉，農(nóng)田水利會實行民主自治運作，同時還是唯一的由法律授權(quán)具有“公法人”地位的自治團體，擁有一定的強制力。(30)我國各級灌區(qū)的管理應(yīng)當(dāng)不斷加強民眾的參與性和自治性，使灌區(qū)管理機構(gòu)成為組織農(nóng)民大范圍水利合作的有效組織，并實現(xiàn)與基層村社水利組織單元的有效對接。
加大公共財政的支持力度。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益低下，農(nóng)民既不愿意、也沒有能力做大規(guī)模的、長期的投資，這就需要國家作為主體進行農(nóng)田水利的長期投資。很多發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，均建立在國家對農(nóng)業(yè)部門的巨額補貼基礎(chǔ)上。稅費改革以來，我國對農(nóng)村的補貼力度不斷加大，補貼品種日益豐富，補貼政策不斷完善。就農(nóng)田水利而言，財政、農(nóng)業(yè)、水利、國土等多個部門，都有相關(guān)的投資或補貼，資金分散缺乏整合，綜合使用效率不高。未來要在不斷加大農(nóng)田水利投入和財政補貼的基礎(chǔ)上，整合中央和地方政府對于農(nóng)田水利的各種資金。農(nóng)田水利補貼要分級定向使用，與農(nóng)村基層水利改革和水價綜合改革相配合。面向大中型灌區(qū)的補貼，用于大型水利設(shè)施和渠系的修建、維護與運營；村社水利補貼用于補助農(nóng)民水費支出，由村社組織?？顚Ｓ?，并實行賬務(wù)公開、接受村民監(jiān)督。
激勵相容機制建設(shè)。鄉(xiāng)村治理需要因地制宜，探索建立激勵相容的機制，形成多方參與和共贏的局面，也就是良治。這就需要綜合發(fā)揮政府、市場和社會各種機制的優(yōu)點，形成公共事務(wù)治理中多元主體互動的運行機制。近年來興起的公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）就是這樣一種機制，可以引入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。這種模式一方面可以緩解政府的財政投資壓力，另一方面能夠撬動社會的閑散資金，促進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造農(nóng)戶、政府和私人投資者合作共贏的局面。農(nóng)田水利系統(tǒng)的運行，要以水價綜合改革為紐帶，建立供水者、管水者和用水者激勵相容的運行機制，實現(xiàn)大中型設(shè)施有能力供水，村社有積極性管水，農(nóng)戶有動力節(jié)水。一個成功的例子是河北省衡水市桃城區(qū)，其創(chuàng)造的“一提一補”制度，即根據(jù)各種水源的重要程度將水價提高不同的幅度，將水價提高所收的資金按用水單位平均補貼，實現(xiàn)了節(jié)約用水與農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的雙贏。(31)
法治和文化建設(shè)。鄉(xiāng)村治理要實現(xiàn)既和諧有序又充滿活力，離不開更為基礎(chǔ)的法治和文化建設(shè)。法治是鄉(xiāng)村穩(wěn)定有序的基石，不斷加強農(nóng)民的法治意識、完善基層群眾自治制度，是農(nóng)村社會長治久安的根本途徑。文化是鄉(xiāng)村社會和諧的凝聚力，不斷提高農(nóng)民的道德文化素質(zhì)、豐富農(nóng)村的精神文化生活，對于破解農(nóng)民合作困境、改善農(nóng)村風(fēng)貌具有重大意義。當(dāng)前的重點是借助傳統(tǒng)和現(xiàn)代的各種組織文化資源，建立農(nóng)村公共事務(wù)的協(xié)商議事平臺，培育鄉(xiāng)村公共文化生活，激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)的積極性，增強農(nóng)民之間的溝通和互信，提高農(nóng)民的自治與合作能力。無論是農(nóng)村村社組織的有序運行、農(nóng)民合作組織的持續(xù)發(fā)展，還是農(nóng)田水利體制和機制的改革創(chuàng)新，都需要法治建設(shè)和文化建設(shè)提供基礎(chǔ)性保障。
最后要指出的是，在中國經(jīng)濟社會大變革的歷史背景之下，鄉(xiāng)村治理問題必須在現(xiàn)代化戰(zhàn)略的全局視野中統(tǒng)籌考慮。特別是在城鎮(zhèn)化快速推進、大量農(nóng)民進城務(wù)工、土地加速流轉(zhuǎn)的發(fā)展背景下，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；在中國經(jīng)濟日益融入世界經(jīng)濟、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和糧食安全矛盾更加凸顯的新型挑戰(zhàn)下，必須統(tǒng)籌國際與國內(nèi)兩個市場；在水土資源逼近紅線、生態(tài)環(huán)境惡化問題突出的環(huán)境約束下，必須統(tǒng)籌人與自然和諧相處；在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)大變遷、農(nóng)村社會資本薄弱的現(xiàn)實國情條件下，必須統(tǒng)籌考慮歷史傳統(tǒng)與現(xiàn)實生活。鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理是一盤棋，環(huán)環(huán)相扣、互相嵌套，這決定了解決鄉(xiāng)村治理的問題，既需要有系統(tǒng)思維、通盤考慮，也需要有歷史的耐心和冷靜的理性。
（本研究得到了國家自然科學(xué)基金項目、教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃的支持，編號分別為70973064、NCET-11-0278，在此表示致謝）
注釋
①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)庫。
②數(shù)據(jù)來源：《中國水利統(tǒng)計年鑒（2013）》。
③清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2014年中國農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)。
④賀雪峰、郭亮：《農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)》，《管理世界》，2010年第7期。
⑤辛逸：《試論人民公社的歷史地位》，《當(dāng)代中國史研究》，2001年第3期。
⑥陳文科：《“政社合一”的實質(zhì)是以政代社》，《經(jīng)濟問題探索》，1980年第5期。
⑦朱佳木：《毛澤東對計劃經(jīng)濟的探索及其對社會主義市場經(jīng)濟的意義》，《中共黨史研究》，2007年第2期。
⑧數(shù)據(jù)來源：《中國水利統(tǒng)計年鑒（2010）》。
⑨徐勇：《從村治到鄉(xiāng)政：鄉(xiāng)村管理的第二次制度創(chuàng)新》，《山東科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2002年第3期。
⑩金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關(guān)系分析》，《社會主義研究》，2000年第4期。
?徐勇：《村干部的雙重角色：代理人與當(dāng)家人》，《二十一世紀(jì)》，1997年8月號。
?賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理一百年》，《天涯》，2007年第3期。
?羅興佐：《治水：國家介入與農(nóng)民合作——荊門五村農(nóng)田水利研究》，武漢：湖北人民出版社，2006年，第172頁。
?羅興佐、賀雪峰：《鄉(xiāng)村水利的組織基礎(chǔ)——以荊門農(nóng)田水利調(diào)查為例》，《學(xué)?！?，2003年第6期。
?《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知 中發(fā)〔2000〕7號》。
?《國務(wù)院關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的意見 國發(fā)〔2003〕12號》。
(17)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例〉的決定》。
(18)趙曉峰、張紅：《從“嵌入式控制”到“脫嵌化治理”——邁向“服務(wù)型政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作邏輯》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2012年第11期。
(19)賀雪峰、郭亮：《農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)》，《管理世界》，2010年第7期。
(20)張岳：《改革開放30年水利改革與發(fā)展的歷史進程》，中國水利網(wǎng)，2008年。
(21)賀雪峰、郭亮：《農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析——以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)》，《管理世界》，2010年第7期。
(22)王亞華：《中國用水戶協(xié)會改革：政策執(zhí)行視角的審視》，《管理世界》，2013年第6期。
(23)賀雪峰、羅興佐：《論農(nóng)村公共物品供給中的均衡》，《經(jīng)濟學(xué)家》，2006年第1期。
(24)曾軍：《村委會準(zhǔn)政權(quán)化設(shè)想初探》，《社會主義研究》，1997年第5期。
(25)陳錫文：《構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系刻不容緩》，《求是》，2013年第22期。
(26)Yahua Wang, "Diagnosing Complexity in Social-Ecological System: Irrigation Institutional Changes in Imperial China".發(fā)表于2012年11月1日舉辦的“自主治理與擴展秩序：對話奧斯特羅姆”會議。
(27)Yahua Wang et al. "Determinants of Collective Action in the Commons: An Empirical Study of Irrigation in China". This paper is presented at the Fifth Workshop on the Ostrom Workshop (WOW5) Conference held at Indiana University on June 18-21, 2014.
(28)苑鵬：《中國農(nóng)村市場化進程中的農(nóng)民合作組織研究》，《中國社會科學(xué)》，2001年第6期。
(29)黃祖輝：《中國農(nóng)民合作組織發(fā)展的若干理論與實踐問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2008年第11期。
(30)馮廣志、張敦強：《臺灣的農(nóng)田水利管理》，《中國農(nóng)村水利水電》，2001年第12期。
(31)孫梅英、張寶全、常寶軍：《桃城區(qū)“一提一補”節(jié)水激勵機制及其應(yīng)用》，《水利經(jīng)濟》，2009年7月。
Toward Stability, Order and Good Governance
—Rural Public Affairs Management in the Process of Modernization
Wang Yahua Gao Rui
Abstract: The key issue of rural public affairs governance is how the farmers can reach effective and stable cooperation. Since the founding of New China, there has been a change in the way of farmers' cooperation on rural public affairs governance, from the mandatory cooperation in the period of people's communes to the voluntary cooperation after the fee-to-tax reform in the rural areas. Such changes made the primary-level social organizations in the rural areas incapable of organizing farmers any more, causing the predicament facing farmers cooperation today, and this is just how the problem of rural governance arises. The three reform ideas for escaping the predicament in farmer cooperation—market, self-organization and re-centralization— have all encountered huge difficulties in practice, of which the root cause lies in the constraint placed by small peasant economy, loss of resources for farmers cooperation, and the lack of leadership in the rural areas. The basic solutions for rural governance to get out of predicament and reach good governance are to strengthen primary-level organization ability, actively develop farmer's cooperative organizations, increase public financial support, and encourage the development of incentive compatible mechanism, the rule of law and culture.
Keywords: rural governance, irritation and water conservancy, public affairs, rural reform, farmer's cooperatives
【作者簡介】
王亞華，清華大學(xué)公共管理學(xué)院、中國農(nóng)村研究院教授、博導(dǎo)。研究方向為中國國情與公共政策、資源環(huán)境治理、三農(nóng)問題。主要著作有《中國水治道變革》、《水權(quán)解釋》、《國情與發(fā)展》等。高瑞，清華大學(xué)公共管理學(xué)院、中國農(nóng)村研究院博士研究生。
