【摘要】自改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的“中國奇跡”，這主要歸功于這些年的制度建設(shè)和制度變遷，但當(dāng)前制度中還存在很多問題和漏洞，致使權(quán)力凌駕于制度之上的情形時有發(fā)生。如何完善制度建設(shè)，“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，是中國經(jīng)濟社會持續(xù)有力發(fā)展的重要保障，制度建設(shè)能夠有效遏制腐敗、保護人力資源、消除社會鴻溝、矯正“行政化”傾向、保障經(jīng)濟增長新的“動力源”，只有合理制定、執(zhí)行進行制度建設(shè)的辦法，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和國家的長治久安。
【關(guān)鍵詞】制度建設(shè) 權(quán)力 反腐 創(chuàng)新 “中國夢”
【中圖分類號】D26 【文獻標(biāo)識碼】A
制度建設(shè)是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的建設(shè)，不斷提高制度建設(shè)的科學(xué)化水平，是關(guān)系到黨的事業(yè)、黨的執(zhí)政根基和黨的執(zhí)政能力的生死攸關(guān)之事，更是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要保證。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央十分重視制度建設(shè)，發(fā)表了一系列有關(guān)制度建設(shè)的講話，并將制度建設(shè)放到頭等重要的位置，取得了舉世矚目的成效。
制度建設(shè)和“制度變遷”創(chuàng)造了“中國奇跡”
中國自改革開放30多來，以年均9%以上的高速經(jīng)濟增長，先后超越意大利、法國、英國、德國、日本等經(jīng)濟大國，成為世界上第二大經(jīng)濟體，創(chuàng)造了“中國奇跡”。2013年，中國經(jīng)濟總量接近60萬億人民幣，人均GDP接近7000美元，達到世界中等收入國家水平，創(chuàng)造了許多世界第一，鋼鐵、煤炭、糧食等產(chǎn)量均為世界第一，國家外匯儲備接近4萬億美元，對世界經(jīng)濟增長的年平均貢獻率超過20%，為世界經(jīng)濟復(fù)蘇和增長作出了重大貢獻。①
“中國奇跡”是由多種因素創(chuàng)造的，即人們所說的“人口紅利”、“外貿(mào)紅利”、“投資紅利”。但歸根結(jié)底，這些“紅利”的獲得，都源于改革開放以來的制度建設(shè)和“制度創(chuàng)新”。1978年改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不斷加強制度建設(shè)，啟動各個層面的制度變遷，所取得的經(jīng)濟、社會發(fā)展成就中，因為制度變遷帶來的貢獻超過45%～48%。②這就是說，中國從農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度變遷開始，漸進式進行的包括農(nóng)村經(jīng)濟體制改革、城市經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)改革、財稅制度改革、金融體制改革、貿(mào)易體制改革、行政管理體制改革等，以及由此帶來的包括意識形態(tài)、價值觀念、行為準(zhǔn)則等方面的非正式制度變革，生產(chǎn)力的核心要素——人——的潛力極大地得到釋放，尤其是2001年中國加入WTO等國際性組織，全面融入世界，極大地擴展了中國的市場，提高了利用國際國內(nèi)兩種資源的能力。
以習(xí)近平為總書記的黨中央，深刻認(rèn)識到制度建設(shè)的重要性，在黨的十八大召開后不久，就在不同的場合、從不同的角度，強調(diào)制度建設(shè)的重要性，將制度建設(shè)提升到關(guān)系黨和國家前途和命運的高度。習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，改革開放任務(wù)越繁重，越要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，越要確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，而把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，就更需要加強制度建設(shè)，用制度管權(quán)力、反腐敗、抓作風(fēng)，并希望通過制度建設(shè)獲取改革紅利。
把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里
“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，用制度管權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，這是習(xí)近平總書記對制度建設(shè)提出的最明確的要求，也是時代提出的重大而緊迫的課題。制度建設(shè)具有極強的傳遞性，不僅對當(dāng)代、也會對后代產(chǎn)生影響，加強制度建設(shè)將有力保障中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)長期執(zhí)政。按照習(xí)近平總書記的指示，中央加快制度建設(shè)，回應(yīng)社會最關(guān)心、老百姓最期待的問題，建章立制，出臺了一系列規(guī)章制度。如針對一些地方和部門長期存在的亂發(fā)津貼補貼現(xiàn)象，監(jiān)察部等部門對外公開了《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》，明確規(guī)定違規(guī)的單位和個人將承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級或者撤職處分。為了加強對一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私，中央出臺了一批加大規(guī)范權(quán)力運行、進一步轉(zhuǎn)變政府職能的法規(guī)制度，用制度管權(quán)、管錢、管人，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，強化權(quán)力運行的規(guī)范性和透明性，取消和下放了400多項行政審批事項，致力于從體制機制上堵塞滋生不正之風(fēng)和腐敗的漏洞。
加強黨的建設(shè)，不僅需要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，用制度管權(quán)、管錢、管人，更需要用制度反腐敗，懲防并舉鏟除腐敗毒瘤。習(xí)近平總書記深刻指出了腐敗的危害性，說“物必先腐，而后蟲生”，“腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！我們要警醒啊！”。針對腐敗愈演愈烈的狀況，黨中央認(rèn)識到制度反腐才是反腐的治本之策，才能釜底抽薪、直指要害，持久發(fā)揮遏制腐敗、打擊腐敗的有效作用。面對猖獗的腐敗現(xiàn)象，黨中央發(fā)起了制度反腐、依法反腐，加強監(jiān)督、關(guān)口前移，提出在制度層面、機制層面、立法層面采取全方位行動，規(guī)范約束權(quán)力，強化監(jiān)督，建立健全長效機制，從源頭上防治腐敗的攻堅戰(zhàn)，全面加強懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，深化腐敗問題多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革，初步形成了不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，實現(xiàn)標(biāo)本兼治、綜合治理，制度防止和懲治腐敗邁出了新步伐。
不僅如此，以習(xí)近平為總書記的黨中央，還以“踏石有印、抓鐵有痕”的精神，用實際運動來落實出臺的制度。兩輪中央巡視組進駐有關(guān)地區(qū)和單位，展開巡視工作，履行黨章賦予的監(jiān)督責(zé)任，并將“下沉一級”了解干部情況；中央重點新聞網(wǎng)站和主流商業(yè)網(wǎng)站推出網(wǎng)絡(luò)舉報監(jiān)督專區(qū)，鼓勵網(wǎng)民依法如實舉報違紀(jì)違法行為，網(wǎng)絡(luò)舉報受理、查辦和信息發(fā)布機制將逐步完善；懲治和預(yù)防腐敗體系新的五年規(guī)劃正在制定……
習(xí)近平總書記還強調(diào)用制度改作風(fēng)，善始善終、善做善成。黨的十八大閉幕不久，就出臺了改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”，中共中央政治局還召開專門會議強調(diào)，以“釘釘子”的精神把八項規(guī)定落到實處，將“制度約束”作為“剛性約束”。針對人民群眾深惡痛絕、反映最強烈的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”，習(xí)近平總書記強調(diào)指出，“四風(fēng)”問題解決好了，黨內(nèi)其他一些問題解決起來也就有了更好條件。為此，中央專門開展了以反對“四風(fēng)”為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，針對“四風(fēng)”問題立規(guī)矩、建制度，針對薄弱環(huán)節(jié)出臺一些加強作風(fēng)建設(shè)的具體制度和規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行，令行禁止，從源頭上防治作風(fēng)不正、不實、不廉。2014年7月11日至12日，黨的群眾路線教育實踐活動開始不久，習(xí)近平總書記來到西柏坡，回顧歷史上黨在這里制定的制度規(guī)定，深情地說：“這里是立規(guī)矩的地方。黨的規(guī)矩、制度的建立和執(zhí)行，有力推動了黨的作風(fēng)和紀(jì)律建設(shè)。”③正是因為落實“八項規(guī)定”，善始善終、善做善成地用制度改進，使得會議同比大幅精簡，“三公經(jīng)費”大幅減少，與2013年年初預(yù)算相比，中央本級2013年“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)算執(zhí)行數(shù)減少8.15億元，下降10.2%。與2012年決算相比，中央本級2013年“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)算執(zhí)行數(shù)減少2.71億元，下降3.6%，中央部門機關(guān)本級“三公”經(jīng)費執(zhí)行數(shù)比上年決算下降了35%。④
制度建設(shè)是保證中國長治久安的關(guān)鍵
制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要實現(xiàn)中國的長治久安和國家治理體系現(xiàn)代化，不僅要重視思想信念教育，更重要的是加強制度建設(shè)，建章立制，使國家治理實現(xiàn)制度化、法制化、常態(tài)化、長效化，依靠規(guī)章制度約束個人行為，堅持用制度管權(quán)、按制度辦事、靠制度管人，讓國家治理的各種制度規(guī)定“硬起來”，依靠制度的力量實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明，回應(yīng)人民群眾的共同期待。
制度建設(shè)可以有效遏制日益嚴(yán)重的腐敗。腐敗是中國社會的頑疾和毒瘤，是中國社會的切齒之痛，它正像癌細(xì)胞一樣，吞噬著社會健康的肌體，直接危及到黨和國家生死存亡。以習(xí)近平為總書記的黨中央非常重視反腐，提出“老虎”“蒼蠅”一起打，在短短的一年多時間里，大批的問題官員落馬，展現(xiàn)了新一屆中國領(lǐng)導(dǎo)人反腐的堅強意志和決心。但這些措施終究只是“治標(biāo)”之策，要真正釜底抽薪“治本”，必須建設(shè)完善的反腐制度體系。“制度反腐”是國際上通行的反腐手段，并且經(jīng)過實踐證明是行之有效的。建立起一整套防止腐敗的制度體系，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，讓掌握公共權(quán)力的人成為“玻璃人”，權(quán)力、行為和財富公開化、陽光化，接受社會公眾的有效監(jiān)督，使得腐敗分子不敢腐、不易腐、不能腐。
制度建設(shè)可以挽救一批人才，保護人力資源。中國的官員總體上素質(zhì)是比較高的，大多受過很好的教育，有的甚至是碩士、博士，有很好的專業(yè)背景，是同齡人中的佼佼者。據(jù)有關(guān)資料顯示，國家培養(yǎng)一個干部，花費的成本絲毫不比培養(yǎng)一個航天員少。這些官員，是中國社會政治、經(jīng)濟、社會管理的中堅力量，由于沒有一個有效的“制度籠子”進行監(jiān)督、管理，當(dāng)他們官至一定地位后，面對具有極大誘惑力的金錢、美色，政治教育產(chǎn)生的覺悟和品德的“自制力”在人性中的“自利”本性面前，往往顯得蒼白無力。很多高官在身陷囹圄、失去自由后痛哭流涕的一個共同特點，就是埋怨權(quán)力不受約束、組織沒有監(jiān)督。因此，信任不能代替監(jiān)督，加強制度建設(shè)，可以讓一批肆無忌憚的官員受到制度的監(jiān)督和約束，得到必要的警醒，減少犯罪，保護一批優(yōu)秀的干部。
制度建設(shè)可以縮小貧富差距，逐步化解各種因為制度差異帶來的社會鴻溝。眾所周知，中國的貧富差距已經(jīng)威脅到中國社會的穩(wěn)定，基尼系數(shù)按照官方公布的數(shù)據(jù)已經(jīng)達到0.473，民間研究的結(jié)論已經(jīng)達到0.61，處于極不公平階段。⑤而戶籍制、醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度的雙軌制、收入分配的不平衡、城鄉(xiāng)二元體制、官員的灰色收入、隱性福利、權(quán)力尋租等，造成社會財富的兩極分化。反腐行動中每查出一個哪怕是科級的小官員，貪腐金額動輒就是幾百萬、上千萬，多則上億。由于缺乏制度的制約和監(jiān)督，貪官們有恃無恐，將公權(quán)力作為斂財?shù)墓ぞ?，?quán)錢交易，中飽私囊，大量的公共財產(chǎn)和資源變成了貪官們的不義之財或灰色收入，進一步加劇了中國貧富差距的擴大。因此，建立體現(xiàn)公平、公正和普惠原則的制度體系，加強權(quán)力監(jiān)督，消除社會鴻溝，就會在一定程度上消除導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的各種矛盾。
加強制度建設(shè)，可以矯正日益嚴(yán)重的“行政化”趨向。中國社會幾千年以來根深蒂固的“學(xué)而優(yōu)則仕”傳統(tǒng)，發(fā)展到今天更加固化。“做官”成為“優(yōu)秀”、“有出息”的代名詞。行政本位信條使得很多年輕人將做官作為人生奮斗中唯一的、最高的目標(biāo)。盡管我國公務(wù)員工資并不高，收入并不厚，但在很多年輕人眼中，公務(wù)員有比較好的社會地位，可以解決戶口，有可觀的收入，各項福利好、有保障、工作穩(wěn)定、壓力小，可以建立廣泛的社會關(guān)系來為自己儲備社會資本。強大的“官本位”“行政化”思維慣性，使得一些人形成了對權(quán)力的崇拜、膜拜，幾乎毫不懷疑地堅信，只要有了權(quán)力，就會有錢。這種誘惑導(dǎo)致世界上聞所未聞、見所未見的“千軍萬馬考公務(wù)員”的怪現(xiàn)象。
制度建設(shè)是保障中國經(jīng)濟可持續(xù)增長的新的動力源。中國政府是韋伯所說的建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機構(gòu)，這種“合理化—合法化”的行政組織，是與中國的國情及工業(yè)化大生產(chǎn)相適應(yīng)的最為理想的組織形態(tài)。在推進改革開放的進程中，中國政府遵循組織內(nèi)部的權(quán)威基礎(chǔ)規(guī)則，實施集權(quán)式治理模式及以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，就不可避免地以追求高效率作為價值取向。但是，粗放型的經(jīng)濟增長方式導(dǎo)致資源、環(huán)境無法支撐可持續(xù)發(fā)展，需要以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的制度建設(shè)來獲取改革紅利，建設(shè)起包括民主權(quán)力制度、法律制度、司法體制機制、公共財產(chǎn)制度、收人分配制度、社會保障制度在內(nèi)的制度體系，形成一套對保障社會公平正義具有重大作用的制度體系和制度機制。
制度建設(shè)重在落實
制度建設(shè)是一個制定制度、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和完善制度的理論上沒有終點的動態(tài)過程，是黨的自身建設(shè)的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的系統(tǒng)工程。制度建設(shè)沒有“最好”，只有“更好”?？茖W(xué)、積極的制度體系建設(shè)，能降低“風(fēng)險”、堅持“勤政”、促進“發(fā)展”。以習(xí)近平同志為總書記的黨中央牢記“兩個務(wù)必”“我們決不當(dāng)李自成”的深刻警示，牢記“生于憂患、死于安樂”的古訓(xùn)，以加強制度建設(shè)為切入點，將建設(shè)“干部清正、政府清廉、政治清明”的制度體系作為戰(zhàn)略性任務(wù)，以“踏石留印、抓鐵有痕”的堅定意志常抓不懈，化解日益頻發(fā)的社會矛盾和沖突，保證中國經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)黨和國家的長治久安。
制度建設(shè)重在落實，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，不能讓制度成為紙老虎、稻草人，要說到做到，有紀(jì)必執(zhí)，有違必查，不能把紀(jì)律作為一個軟約束或是束之高閣的一紙空文。民主集中制、黨內(nèi)組織生活制度等黨的組織制度都非常重要，必須嚴(yán)格執(zhí)行。尤其是滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些不正之風(fēng)和腐敗問題影響惡劣、亟待解決，因此要深刻認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，建立健全懲治和預(yù)防腐敗的國家戰(zhàn)略和頂層設(shè)計，加強制度建設(shè)，完善反腐敗體制機制，增強權(quán)力制約和監(jiān)督效果，保證權(quán)力正確行使，使制度真正成為帶電的高壓線。
制度建設(shè)重在構(gòu)建科學(xué)的制度體系，發(fā)揮制度的整體功效，這就需要構(gòu)建一個閉合的、關(guān)聯(lián)的、科學(xué)的制度系統(tǒng)，這個制度系統(tǒng)中各部分既各有分工、互不沖突又相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮作用，缺少任何一部分都會造成結(jié)構(gòu)、功能和功效的缺失。制度建設(shè)所追求的已不是某一項制度的創(chuàng)新，而是把注意力更多地放在加強制度間的聯(lián)系和對接，對制度的功能進行整合，形成良性機制。
制度建設(shè)關(guān)鍵是要管用、可行。制度都是人定的，人是最重要的因素。因此，制度也不是一成不變的，要根據(jù)組織或團體的發(fā)展而不斷修訂，適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，針對一些容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)和工作中存在的漏洞，建立健全科學(xué)合理、具體實在、切實可行的制度。十八大后，以習(xí)近平為總書記的黨中央，集中清理黨內(nèi)法規(guī)，廢止或宣布失效了自1978年以來的近四成制度法規(guī)，制定了第一部黨內(nèi)“立法法”——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，對強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系作出了系統(tǒng)安排，從制定實施八項規(guī)定，到部署開展群眾路線教育實踐活動；從反腐敗“老虎”“蒼蠅”一起打，到加強制度建設(shè)，一件件，一樁樁，都落在實處，以最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，為國家治理體系現(xiàn)代化打下了堅實的基礎(chǔ)。
（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生劉立瀟是此文的共同作者）
注釋
根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)得來。
《改革》編輯部：《中國重點領(lǐng)域改革的著力點與政策選擇——“中國重點領(lǐng)域改革”研討會綜述》，《改革》，2012年第12期，第32頁。
李斌：《黨面臨的“趕考”遠未結(jié)束——習(xí)近平總書記再訪西柏坡側(cè)記》，《人民日報》，2013年7月14日。
韓潔、高立：《中央部門預(yù)算集體亮相 中央“三公”經(jīng)費降一成》，《人民日報（海外版）》，2014年4月19日。
蘇曼麗：《機構(gòu)稱中國2010年基尼系數(shù)0.61》，《新京報》，2012年12月10日。
Reviewing and Analyzing Xi Jinping's Thoughts on Institutional Development
Tang Renwu
Abstract: Since the reform and opening up, China's economic development has achieved remarkable "Chinese miracles". This is mainly due to the institutional development and changes in recent years. But the current system still has many problems and loopholes, causing cases of power overriding the system to happen at times. How to improve institutional development and "confine power to an institutional cage" is an important guarantee for the sustainable and energetic development of China's economy and society. Institutional development can effectively curb corruption, protect human resources, eliminate the social divide, correct "bureaucratic" tendency, and guarantee the new "source" of economic growth. Only when we formulate and implement ways of institutional development properly, can we achieve economic development and the country's long-term stability.
Keywords: institutional development, power, anti-corruption, innovation, "Chinese dream"
唐任伍，北京師范大學(xué)政府管理研究院院長、教授、博導(dǎo)。研究方向為全球化與行政效率、經(jīng)濟思想史。主要著作有《世界管理思想史》、《“扶強抑弱”的全球化規(guī)則研究》等。
責(zé) 編／馬冰瑩
