社區(qū)治理模式的四大轉(zhuǎn)變

自20世紀(jì)90年代以來，中國城市出現(xiàn)了大量的商品房小區(qū)，又被稱為新型社區(qū)。它們有別于傳統(tǒng)的單位制社區(qū)，由此推動了城市社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變大致可以概括為以下幾個特點。

社區(qū)治理主體由“單一”向“多元”轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)社區(qū)，治理主體基本上是單一的居委會。雖然從法律上看，它是一個居民自治組織，但其主要工作基本上都是忙于政府下派的各種行政事務(wù)，被普遍認(rèn)為行政化色彩濃厚。而在新型社區(qū)，隨著居住環(huán)境的改變和國家有意識地推動，除了居委會這一傳統(tǒng)組織外，出現(xiàn)了業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司，后者在管理社區(qū)物業(yè)和美化居住環(huán)境方面起到了重要作用。雖然在不同的社區(qū)，它們的獨(dú)立性和自主性受到了來自開發(fā)商和政府的影響，但也有一些社區(qū)的業(yè)主自發(fā)組織起來，成立新的業(yè)主委員會，聘請新的物業(yè)管理公司，自治色彩較濃厚，在維護(hù)社區(qū)物業(yè)和實行公共事務(wù)共同治理方面擁有較大的自主性，從而打破了由居委會一統(tǒng)天下的治理格局。除此之外，進(jìn)入新世紀(jì)，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，逐漸形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社區(qū)治理格局，政府有關(guān)部門有目的地孵化社會組織，或從外部引進(jìn)諸如社工機(jī)構(gòu)這一類組織參與社區(qū)治理，或組織公民議事會讓普通居民參與到社區(qū)治理活動中來。這一切都表明，單一治理主體的傳統(tǒng)城市社區(qū)治理格局逐漸被打破，社區(qū)治理正在朝多元主體的方向發(fā)展。

社區(qū)公共服務(wù)由單一的行政化供給向多元化供給轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城市社區(qū)的公共服務(wù)主要由居委會行政化供給，公共服務(wù)的內(nèi)容包括社區(qū)秩序的維護(hù)、協(xié)助政府處理一些涉及社區(qū)的事務(wù)以及傳遞各種政務(wù)信息，服務(wù)內(nèi)容相當(dāng)有限。而時下的不少城市新型社區(qū)，除了負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的行政化公共服務(wù)供給外，還增加了不少新的公共服務(wù)供給。如政府通過向社會購買公共服務(wù)的方式引進(jìn)社工服務(wù)，在弱勢群體關(guān)懷（如孤寡老人的照顧、殘疾人員的照料、外來務(wù)工人員子女的教育）、族群融合、社區(qū)文化活動和人際沖突解決等方面發(fā)揮作用。此外，不少地方還形成“社工＋義工”的模式，即除引入社工服務(wù)外，還大力發(fā)展志愿服務(wù)，以滿足社區(qū)居民的一些特殊需求。在一些存在自發(fā)成立的業(yè)主委員會的社區(qū)，則出現(xiàn)更具個性化和特色的公共服務(wù)供給（如社區(qū)公共物業(yè)的保值增值）模式，其自主性也更強(qiáng)，所提供的公共服務(wù)更加符合社區(qū)居民的需要。

政府與社會之間關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)向相互平等轉(zhuǎn)變。在過去，城市社區(qū)普遍不存在具有獨(dú)立性的社會組織，政府與社會組織、居民之間的關(guān)系基本上是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，社區(qū)居民只能被動地接受政府或其代理機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)。而現(xiàn)在，由于前述的公共服務(wù)多元化供給的出現(xiàn)，政府與社會組織之間逐漸形成了相對平等的合作關(guān)系。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，除了仍然存在政府與居委會之間的傳統(tǒng)關(guān)系外，還存在由引進(jìn)的社會組織設(shè)計甚至孵化社區(qū)公共服務(wù)項目，讓政府從中選擇，并采取向社會購買服務(wù)的形式，從而改變了過去由政府主導(dǎo)、自上而下提供公共服務(wù)的模式。在這種情況下，政府與社會組織之間的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，兩者之間就有可能形成相對平等的合作關(guān)系。甚至一定程度上可以說，是社會組織在牽引著政府服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新與發(fā)展，社會組織在社區(qū)治理中的作用日益彰顯。

社區(qū)管理體制由政社合一向政社分離轉(zhuǎn)變。過去，我國城市社區(qū)的管理體制是政社合一的，即街道辦事處依賴居委會從事各種行政管理事務(wù)，居委會自治職能弱化，成為政府的代理人。近年來，我國很多城市都在進(jìn)行街居管理體制改革的嘗試，力圖規(guī)范街道辦事處與社區(qū)組織的角色職能，使社區(qū)自治組織從行政事務(wù)中脫離出來，實現(xiàn)政府依法行政管理與社區(qū)依法自治的有機(jī)銜接與良性互動。典型的表現(xiàn)是“站居分離”，即社區(qū)設(shè)立公共服務(wù)站，由政府工作人員負(fù)責(zé)提供政務(wù)服務(wù)，而居委會則專門負(fù)責(zé)社區(qū)自治事務(wù)。

誘發(fā)公權(quán)力侵蝕社區(qū)治理格局的傳統(tǒng)觀念

然而，上述變化還只是初步的和局部的，對于大多數(shù)中國城市社區(qū)而言，還沒有真正從傳統(tǒng)的治理格局中走出來。在一些落后地區(qū)，仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的政社合一的社區(qū)管理體制，政府包攬了社區(qū)的公共事務(wù)，多元主體和多元社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制尚未形成，造成公共服務(wù)供給不足，或者政府提供的一些公共服務(wù)偏離社區(qū)居民的實際需求，繼而導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。在一些地方，雖然形式上實現(xiàn)了政社分離，如設(shè)立了社區(qū)服務(wù)站，但實際上，“站居”是兩塊牌子一套人馬，政府一家獨(dú)大；也有一些地方，如新近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的地區(qū)，進(jìn)行了“村改居”實踐，社區(qū)存在了多個權(quán)威主體，包括黨支部、居委會、服務(wù)站、股份公司等。但由于財政資源不足，社區(qū)公共服務(wù)供給短缺，使前三個主體的權(quán)威性無法樹立，最后又不得不回潮，重新走上政社不分、政經(jīng)不分的老路。即使是在前述的已經(jīng)形成多元主體治理格局的社區(qū)，也仍然存在行政主導(dǎo)過強(qiáng)、社區(qū)自治力量偏弱或者社區(qū)自治力量處于從屬地位的情況。更有甚者，社區(qū)社會組織出現(xiàn)了行政化的傾向，承襲著公共服務(wù)科層供給的舊有模式。

造成這些問題的原因主要有：傳統(tǒng)的管控型社區(qū)治理的觀念難以一時扭轉(zhuǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變舉步維艱；傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)輕社會的片面政績觀沒有發(fā)生根本性變化，不重視社會建設(shè)，投向社會建設(shè)的財政資金不足；政府培育社會組織、參與社區(qū)治理的意愿不強(qiáng)，雖然從觀念上接受了多元治理的模式，但缺乏配套的扶持社會組織發(fā)育的政策和措施，從而限制了社會組織的成長空間；在法律上缺乏相應(yīng)的對政府與社會職能邊界的界定，使公權(quán)力可以隨意侵入到社會自治領(lǐng)域。